Bayerischer Landtag (nach 1945)

von Peter Jakob Kock

Der Bayerische Landtag zählt zu den obersten Staatsorganen und ist seit der Aufhebung des Senats im Jahr 1999 die einzige Vertretung des bayerischen Volkes. Knapp 13 Jahre nach seiner Zwangsauflösung durch die Nationalsozialisten fand am 16. Dezember 1946 die erste Sitzung des bayerischen Nachkriegslandtags statt. Seine Konstitutionelle Grundlage ist der 2. Abschnitt der Bayerischen Verfassung. Im Landtag werden nicht nur Gesetzesvorhaben debattiert und entschieden, sondern auch die Regierung kontrolliert. Außerdem wählen die Mitglieder des Landtags den Ministerpräsidenten. Das wichtigste Recht des Landtags ist das Haushaltsrecht, das ihm die Entscheidung über die Mittelverteilung im Staatshaushalt zuspricht.

Der erste Landtag 1946-1950

Die amerikanische Militärregierung gründete mit der Proklamation Nr. 2 am 19. September 1945 die Länder Bayern (in den Grenzen von 1933 ohne Lindau und die Pfalz), Württemberg-Baden und Groß-Hessen. Sie erhielten, vorbehaltlich alliierter Machtbefugnisse, die volle gesetzgebende, vollziehende und richterliche Gewalt. Auf Vorschlag des von den Amerikanern eingesetzten Ministerpräsidenten Wilhelm Hoegner (SPD, 1887-1980, Ministerpräsident 1945-1946, 1954-1957) trat der Bayerische Beratende Landesausschuss als "Vorparlament" mit 128 von den Parteien berufenen bzw. vom Regierungschef ernannten Mitgliedern am 26. Februar 1946 zu einer ersten von drei Tagungen zusammen. Kurz vorher war Hoegner - wie auch die Ministerpräsidenten der übrigen Länder der US-Zone - beauftragt worden, die Ausarbeitung einer neuen Verfassung in die Wege zu leiten. Der erste landesweite Urnengang nach dem Krieg war die Wahl zur Verfassunggebenden Landesversammlung am 30. Juni 1946. Der Verfassungsentwurf wurde vom Wahlvolk am 1. Dezember 1946 gebilligt. Gleichzeitig wurde erstmals seit 1932 wieder ein Landtag gewählt. Stärkste Partei mit 52,3 % war die CSU, da die Bayernpartei (BP) noch nicht auf Landesebene lizenziert war, gefolgt von der SPD mit 28,6 %. Am 16. Dezember 1946 fand in der Großen Aula der Münchner Ludwig-Maximilians-Universität die konstituierende Sitzung statt. Das traditionsreiche Parlamentsgebäude an der Prannerstraße war im Krieg durch Bomben zerstört worden. Zwei Jahre später bezog die Volksvertretung mit dem Maximilianeum wieder ein eigenes Haus, allerdings als Mieter der gleichnamigen Studienstiftung.

Im Gegensatz zur Verfassung vom 14. August 1919 gab es ab 1946 für die vom Landtag ausgeübte Staatsgewalt keine Einschränkung durch die Reichsverfassung, die mit dem Kriegsende de facto ausgelöscht war. Der Bayerische Landtag war also im Wortsinne souverän. Ohne übergeordnete Gewalt – erst das Grundgesetz (GG) vom 23. Mai 1949 setzte bundesstaatliche Schranken – ging der erste Nachkriegslandtag freilich nicht ans Werk, denn vorrangig waren die Gesetze und Verordnungen des Alliierten Kontrollrats und der Militärregierung der US-Zone. Die Militärregierung, die bereits die Verfassungsberatungen mit Rat, aber auch mit Auflagen begleitet hatte, beobachtete die Arbeit des neuen Parlaments mit Aufmerksamkeit, vor allem in Fragen der Entnazifizierung und der Flüchtlingspolitik. Sie sorgte auch für die Öffentlichkeit aller Landtagssitzungen. Im Sommer 1949 löste die Militärregierung einen vierwöchigen Sitzungsstreik aus. Es war ein Protest wegen ihrer Einmischung in ein Strafverfahren gegen den Abgeordneten Alfred Loritz (WAV, 1902-1979, Staatsminister für Entnazifizierung 1946-1947).

Im ersten Landtag schufen das gemeinsame Erlebnis der Verfolgung und der unbedingte Wille zum demokratischen Wiederaufbau eine Atmosphäre der Versöhnung und der Bereitschaft zu Kooperation. Von den 180 Abgeordneten waren (nach eigenen Angaben im Handbuch 1948) 29 in einem Konzentrationslager gewesen, 41 hatten Gefängnis oder "Schutzhaft" erleben müssen, sieben waren im Widerstand oder in der Emigration gewesen. Alle drei ersten Landtagspräsidenten, Michael Horlacher (BVP, CSU, 1888-1957, Landtagspräsident 1946-1950), Georg Stang (Zentrum, BVP, CSU, 1880-1951, Landtagspräsident 1950-1951) und Alois Hundhammer (BVP, CSU, 1900-1974, Kultusminister 1946-1950, Landwirtschaftsminister 1957-1969, Landtagspräsident 1951-54), waren im KZ Dachau inhaftiert gewesen.

Arbeitsschwerpunkte waren die Wiederherstellung der Rechtsgrundlagen des Staates (Verfassungsgerichtshof und Oberstes Landesgericht), Ernährungs- und Versorgungsfragen, erste Wiederaufbaumaßnahmen, die Behebung der Flüchtlingsnot, das Kommunalwahlrecht, die Entnazifizierung, die Wiedergutmachung und die deutsche Frage, kulminierend in der Weststaatsgründung. Die Auseinandersetzung um das Bonner Grundgesetz gipfelte in der denkwürdigen Sitzung des Landtags am 19. und 20. Mai 1949, als die Parlamentarier nach 15-stündiger Debatte mit 101 gegen 63 Stimmen bei neun Enthaltungen den Entwurf als einziges Land ablehnten und gleichzeitig die Rechtsverbindlichkeit bejahten.

Parteien, Wahlen und Landtagszusammensetzung

Die Parteienlandschaft 1945/46 war von Umbruch und Aufbruch gekennzeichnet. Es gab Wiederbegründungen wie SPD oder KPD (beide zugelassen am 9. Januar 1946), Neugründungen wie CSU (zugelassen am 9. Januar 1946), BHE (Block der Heimatvertriebenen und Entrechteten, zugelassen am 17. September 1950), WAV (Wirtschaftliche Aufbauvereinigung, zugelassen am 25. März 1946) und FDP (zugelassen am 15. Mai 1946) oder im Entstehen begriffene Gruppierungen wie die Bayernpartei (lokal zugelassen am 28. Oktober 1946) oder die (bedeutungslose) Bayerische Heimat- und Königspartei (zugelassen am 23. Januar 1946, verboten am 10. Mai 1946). Mit der Zulassung der Bayernpartei auf Landesebene am 29. März 1948 gewann die politische Szene Konturen, die Bayern für gut ein Jahrzehnt prägen sollten. Ihr Auftreten schwächte die CSU nachhaltig, in der ein altbayerisch-katholischer Flügel um Alois Hundhammer mit den liberal-konservativen Elementen um Josef "Ochsensepp" Müller (CSU, 1898-1979, Justizministerrang 1947-1952).

Das Wahljahr 1950 zeigte die SPD unverrückbar stark in ihren alten Hochburgen, die CSU nahm vor allem die Stelle der einstigen Bayerischen Volkspartei (BVP) ein und die Bayernpartei besetzte die Kerngebiete des einstigen Bauernbundes in Ober- und Niederbayern. Liberale und nationalkonservativ geprägte Inseln gab es erneut im Mittelfränkischen. Der Niedergang der Bayernpartei, die auch im ersten Deutschen Bundestag 1949 vertreten war, setzte bereits Mitte der 1950er Jahre ein – ähnlich wie der anderer regionaler Protestparteien im Rheinland und in Niedersachsen. Die CSU profitierte stark vom Wählerschwund der Bayernpartei, aber auch der Flüchtlingspartei GB/BHE (Gesamtdeutscher Block/BHE). Ein kurzes Gastspiel gab die rechtsradikale NPD von 1966 bis 1970 im Landtag. Die damals geltende Zehn-Prozent-Hürde auf Bezirksebene (ersetzt 1973 durch eine landesweite Fünf-Prozent-Klausel) übersprang die NPD in Mittelfranken mit 12,2 % (landesweit 7,4 %).

Eine in der Nachkriegsgeschichte einmalige Situation ergab sich im Herbst 1974, als zwei Landtage kurzzeitig nebeneinander existierten. Um den Urnengang in Bayern mit der Hessenwahl zusammenzulegen, war die Wahl um vier Wochen vorgezogen worden. Am 29. Oktober - zwei Tage nach der Landtagswahl - löste sich der "alte Landtag" auf Antrag von Landtagspräsident Rudolf Hanauer (CSU, 1908-1992, Landtagspräsident 1960-1978) gemäß Art. 18 Abs. 1 der Bayerischen Verfassung bei einigen Gegenstimmen und Enthaltungen selbst auf.

Die Grünen zogen erstmals 1986 ins Parlament ein und konnten sich dort dauerhaft etablieren. Ihr bestes Ergebnis erzielten sie bei der Landtagswahl 2008 mit 9,4 % (19 Sitze). Die Freien Wähler (FW) verbuchten im gleichen Jahr einen Überraschungserfolg, als sie mit 21 Sitzen (10,2 %) zur Landtagspartei mutierten. Mit ihrem Ergebnis von 9,0 % der Stimmen bei der Landtagswahl 2013 etablierten sich die FW als drittstärkste politische Kraft im bayerischen Landtag und bestätigten in etwa ihr Ergebnis von 2008.

Der Erfolg der Freien Wähler ging in erster Linie zu Lasten der CSU, die nur 43,4 % (92 Sitze) errang. Ihre bundesweit einmalige Alleinherrschaft – seit 1962 hielt sie die absolute Mehrheit der Sitze – war damit beendet. Bei der Regierungsbildung 2008 ging sie mit der FDP (8 %, 16 Sitze) eine Koalition ein. Die Freien Demokraten waren nach drei Wahlperioden der Absenz wieder in den Landtag zurückgekehrt, wo sie zwischen 1946 und 1982 (mit Ausnahme der 6. Wahlperiode) und 1990 bis 1994 bereits vertreten waren. Die SPD erzielte ihr bestes Nachkriegsergebnis 1966 mit 35,8 % (1946 28,6 %) und musste seither - von 1994 abgesehen (30 %) - kontinuierlich Verluste hinnehmen. In der 15. Wahlperiode sank sie erstmals mit 19,6 % unter die 20-Prozent-Marke und kam in der 16. (2008 bis 2013) nur mehr auf 18,6 %. In einem engagiert geführten Landtagswahlkampf konnte die SPD mit ihrem Spitzenkandidaten, dem Münchner Oberbürgermeister Christian Ude (SPD, geb. 1947, Münchner Oberbürgermeister 1993-2014), 2013 ihr Ergebnis gegenüber 2008 auf 20,6 % verbessern; der von ihr angestrebte Machtwechsel war aber aufgrund des schlechten Abschneidens der anderen Oppositionsparteien (FW 9,0 %, Grüne 8,6 %) sowie des Ausscheidens der FDP (3,3 %) aus dem Landtag unmöglich.

Die CSU kam 1970 mit 56,4 % erstmals wieder über die 50-Prozent-Marke. In ihrem "Epochenjahr" war sie nun endgültig zur "gesamtbayerischen Partei" geworden (so der Parteiensoziologe Alf Mintzel), weil sie nun auch in den protestantischen Wählerschichten Frankens reüssierte. Ihr bestes Ergebnis errang sie 1974 mit 62,1 % ("Goppel-Wahl"), ihr spektakulärstes im Jahr 2003: Mit 60,7 % eroberte sie 124 der 180 Sitze. Zum ersten Mal hatte damit eine Partei in einem bundesdeutschen Parlament die Zweitdrittelmehrheit, die den Keim zum kommenden Wahldesaster in sich barg. Die CSU setzte eine rigorose Sparpolitik mit dem Ziel eines schuldenfreien Haushalts durch. Dies verärgerte die Wähler ebenso wie das unglückliche Lavieren von Ministerpräsident Edmund Stoiber (CSU, geb. 1941, Ministerpräsident 1993-2007) zwischen einem Amt in der Bundesregierung und der Staatskanzlei in München.

Die Sozialdemokraten konnten von Bayerns Weg zum Industriestaat und dem damit verbundenen Strukturwandel nicht profitieren, wie der Siegeszug der CSU zeigt. Sie hatte sich frühzeitig mit den Folgen der Industrialisierung arrangiert, ihren Parteiapparat modernisiert und auf die High-Tech-Karte gesetzt ("Laptop und Lederhose"). Die SPD-Ergebnisse wurden durch das Auftreten der Grünen zusätzlich beeinträchtigt - vor allem in den Großstädten, wo es aber auch der CSU gelang, in einstige SPD-Wählerschichten einzudringen.

Regierungsbildungen

Zweimal gab es in der 65-jährigen Geschichte des Nachkriegslandtags große Koalitionen: von Dezember 1946 bis September 1947, als CSU und SPD bewusst ihre Gemeinsamkeiten in den Dienst des Wiederaufbaus stellen wollten, und von Dezember 1950 bis Dezember 1954, als die CSU die SPD einem Bündnis mit der Bayernpartei vorzog. Bei der Landtagswahl 1950 fiel die CSU von 52,3 auf 27,4 % - vor allem wegen der Erfolge von Bayernpartei (17,9 %) und GB/BHE (12,3 %). Die CSU hatte sogar weniger Stimmen als die SPD (28 %). Obwohl in breiten Kreisen von CSU und SPD der Wille vorhanden war, das Bündnis 1954 fortzusetzen (die CSU hatte nun 38,4 %, die SPD stagnierte bei 28,1 %), kam es wegen des Taktierens der Christsozialen und ihres "unbedingten Führungsanspruchs" zu einem ungewöhnlichen Parteienbündnis, das zum ersten und einzigen Mal in der Nachkriegsgeschichte die CSU auf die Oppositionsbänke verbannte: die Viererkoalition. Dieses Bündnis aus SPD, FDP, Bayernpartei und Gesamtdeutschem Block/BHE mit dem Sozialdemokraten Wilhelm Hoegner an der Spitze brach nach drei Jahren auseinander, als bei der Bundestagswahl 1957 die Unionsparteien bundesweit die absolute Mehrheit errangen und vor allem die Bayernpartei in Existenzangst geriet. Hauptziel der Viererkoalition war die Reform der Lehrerbildung, die jedoch an der starren Haltung der katholischen Kirche scheiterte. Auf die Viererkoalition folgte ein Bündnis von CSU, GB/BHE und FDP unter Führung des CSU-Vorsitzenden und Wirtschaftspolitikers Hanns Seidel (CSU, 1901-1961, Ministerpräsident 1957-1960). Von 1962 an konnte die CSU 46 Jahre lang ohne Koalitionspartner regieren. Die Wahlschlappe 2008 – zur absoluten Mehrheit fehlten zwei Sitze – zwang sie zu einem Bündnis mit der FDP, die dazu bereits im Wahlkampf ihre Bereitschaft bekundet hatte. Bei der Landtagswahl 2013 konnte die CSU hingegen mit 47,7 % wieder eine absolute Mehrheit der Mandate erzielen, während ihr bisheriger Koalitionspartner FDP mit 3,3 % deutlich den Einzug in den Landtag verfehlte.

Die Abgeordneten

"Der Landtag besteht aus Vertretern des bayerischen Volkes" lautete Art. 13 der Bayerischen Verfassung bei der Verabschiedung 1946. Die Zahl von 180 Abgeordneten (ohne Überhangmandate) legte das Landeswahlgesetz fest. Bei der Wahl 1950 wurde die Sitzzahl auf 204 erhöht. Im Zusammenhang mit der Verfassungsänderung im Sinne eines "schlanken Staates" beschloss der Landtag 1997, die Zahl der Sitze wieder auf 180 zu reduzieren, was erstmals bei der Wahl 2003 in Kraft trat. Das Wählbarkeitsalter hatte 1946 noch 25 Jahre betragen. 1970 wurde die Altersgrenze auf 21 Jahre festgesetzt; 2003 stellte der Landtag erneut die Weichen für eine Verfassungsänderung: Als Anpassung an die Wählbarkeit zum Deutschen Bundestag wurde nun festgelegt: "Wählbar ist jeder wahlfähige Staatsbürger, der das 18. Lebensjahr vollendet hat" (Art. 13 Abs. 2 der Bayerischen Verfassung).

Für den ersten Landtag galt das Diätengesetz vom 12. Mai 1947. Eineinhalb Jahre später beschloss er ein neues Gesetz über die Aufwandsentschädigung, die sich aus einem Grundbetrag und einem Tagegeld zusammensetzte, das nach der Entfernung des Wohnorts von der Landeshauptstadt gestaffelt war. Einen völlig neuen Status erhielten die Abgeordneten mit dem Gesetz über die Rechtsverhältnisse der Mitglieder des Bayerischen Landtags, das am 13. Juli 1977 verabschiedet wurde. Es war notwendig geworden durch das "Diäten-Urteil" des Bundesverfassungsgerichts. Die Richter legten darin die Grundsätze der Abgeordnetenbesoldung fest, die nun für Bundestag und Landesparlamente bindend waren. Im Mittelpunkt steht der "Vollzeit-Parlamentarier", denn im Gegensatz zu früheren Zeiten handle es sich bei einem Mandat nicht mehr um eine Nebentätigkeit. Die Alimentation sei deshalb ausreichend und der Bedeutung des Amtes entsprechend zu bemessen. Über die Höhe einer angemessenen Entschädigung haben die Parlamente selbständig zu entscheiden. Da die Pauschalen für Freiberufler wegfallen mussten, hatte das "Diätenurteil" auch Auswirkungen für die künftige Zusammensetzung der Parlamente.

Eine gestiegene Sensibilität der Öffentlichkeit für Missstände im Zusammenhang mit der Verquickung von Amt und Mandat führte bundesweit zur Diskussion von parlamentarischen Ehrenordnungen. Beschleunigt durch die "Amigo-Affäre" um Ministerpräsident Max Streibl (CSU, 1932-1998, Ministerpräsident 1988-1993) beschloss der Landtag am 9. Dezember 1993 einstimmig "Verhaltensregeln für die Mitglieder des Bayerischen Landtags". Seitdem müssen sie mögliche Interessenverknüpfungen offenlegen, etwa früher ausgeübte Berufe, bezahlte Tätigkeiten neben der Arbeit als Parlamentarier, entgeltliche oder ehrenamtliche Funktionen in Vorständen, Aufsichtsräten, Verwaltungsräten von Gesellschaften oder Genossenschaften oder auch Zuwendungen, die sie im Zusammenhang mit dem Mandat erhalten haben. Grundsätzlich gilt: "Der Hinweis auf die Mitgliedschaft im Landtag darf nicht genutzt werden, um sich in beruflichen oder geschäftlichen Angelegenheiten Vorteile zu verschaffen." Ob gegen den Ehrenkodex verstoßen wurde, stellt der Präsident fest.

Die Altersstruktur des Bayerischen Landtags zeigt eine bemerkenswerte Konstanz: In der ersten Wahlperiode (1946-1950) betrug das Durchschnittsalter 50,2 Jahre. Ab 1966 ist eine leichte Verjüngung zu beobachten. Den jüngsten Landtag gab es in der achten Wahlperiode mit einem Durchschnittsalter von 45,1 Jahren. Seither stieg es kontinuierlich wieder an und erreichte 1998 wieder die 50-Jahre-Marke, die bis heute gilt.

Der Frauenanteil, der 1946 nur 1,7 % betrug (drei Abgeordnete), erhöhte sich nur langsam und pendelte sich 1970 exakt bei 16 Frauen (7,8 %) ein. Die erste Frau in einer Staatsregierung war Mathilde Berghofer-Weichner (CSU, 1931-2008, Justizministerin 1986-1993), 1974 von Ministerpräsident Alfons Goppel (CSU, 1905-1999, Ministerpräsident 1962-1978) zur Staatssekretärin im Kultusministerium ernannt. Zwölf Jahre später wurde sie im dritten Kabinett von Franz Josef Strauß (CSU, 1915-1988, Ministerpräsident 1978-1988) die erste Frau im Ministerrang. Der Einzug der Grünen ins Parlament 1986 brachte eine schlagartige Erhöhung des Frauenanteils, denn von ihren 15 Sitzen nahmen neun Frauen ein. Damit stieg die Quote von 7,8 % auf 13,2 % (27). Auch bei CSU und SPD ist in den Folgejahren der Anteil der Frauen kontinuierlich gewachsen. In der 16. Wahlperiode gibt es 58 Frauen (31 %) im Landtag. Erstmals in der bayerischen Parlamentsgeschichte steht seit 2008 mit Barbara Stamm (CSU, geb. 1944) eine Frau an der Spitze des Landtags.

Eine exakte Analyse der Berufsstatistik von 1946 bis heute stößt auf Schwierigkeiten, da die Zuordnungen nicht einheitlich sind. So wurden in den Landtagshandbüchern Kabinettsmitglieder bis 1974 ihrer früheren Tätigkeit zugeordnet, dann bis 1994 dem öffentlichen Dienst. Gleichwohl kann man den Zahlen zwei Tendenzen entnehmen: Die Zahl der Selbständigen (Unternehmer, Handwerker, Landwirte, Ärzte, Rechtsanwälte, Architekten u. a.) war in den Anfangsjahren hoch (1946: 83 von 180 Abgeordneten, 1950: 92, 1954: 89, 1958: 88), was auch mit der noch relativ hohen Zahl der Landwirte zusammenhing. Ab 1962 sank die Zahl der Selbständigen bis auf 55 im Jahr 1974; von da an stieg sie beständig an. Für die 16. Wahlperiode (2008 bis 2013) errechnete die Landtagsverwaltung 97 Selbständige und Angehörige freier Berufe. Gewissermaßen eine umgekehrte Kurve wie die Entwicklung bei den Selbständigen ergibt der Anteil des öffentlichen Dienstes. 1946 gab es 43 Beamte und Angestellte von Bund, Land und Kommunen im Landtag. Die Zahl stieg nur leicht bis 1958. Die folgende Zunahme erreichte mit 108 in den Jahren 1974 bis 1978 ihren Höhepunkt (ohne Regierungsmitglieder). Seit 1994 (84 Beamte und Angestellte) ist ein Rückgang der Mitglieder des öffentlichen Dienstes im Landtag zu beobachten auf nunmehr 43 Beamte und 12 Angestellte im Jahr 2013.

Landtagsgremien

An der Spitze des Landtags steht das Präsidium, bestehend aus einem Präsidenten, dessen Stellvertretern und den Schriftführern (Art. 20 der Bayerischen Verfassung). "Der Präsident führt die Geschäfte des Landtags" und "leitet die Sitzungen der Vollversammlung" (§ 11 der Geschäftsordnung). "Das Präsidium ist Beratungs-, Kontroll- und Beschlussorgan in Verwaltungsangelegenheiten des Landtags" (§ 9). Unterstützt wird der Präsident vom Ältestenrat, "er ist Beratungs- und Koordinierungsorgan in parlamentarischen Angelegenheiten" (§ 15).

Die eigentliche Arbeit des Landtags geschieht nicht in der Vollversammlung, sondern in den Ausschüssen ("Arbeitsparlament"). Derzeit gibt es im Bayerischen Landtag zwölf ständige Ausschüsse:

  1. Staatshaushalt und Finanzfragen
  2. Verfassungs-, Rechts- und Parlamentsfragen
  3. Kommunale Fragen und Innere Sicherheit
  4. Wirtschaft, Infrastruktur, Verkehr und Technologie
  5. Landwirtschaft und Forsten
  6. Sozial-, Gesundheits- und Familienpolitik
  7. Hochschule, Forschung und Kultur
  8. Bildung, Jugend und Sport
  9. Fragen des öffentlichen Dienstes
  10. Eingaben und Beschwerden
  11. Bundes- und Europaangelegenheiten
  12. Umwelt und Verbraucherschutz

"Der Landtag kann weitere Ausschüsse zur Vorbereitung oder Erledigung bestimmter Fragen bilden und aufheben" (§ 23 Geschäftsordnung). Ein Blick auf nicht mehr existierende Ausschüsse zeigt, dass sie je nach politischem Bedarf gebildet wurden und ihre restlichen Aufgaben dann von anderen Ausschüssen übernommen werden konnten:

  • Ausschuss Bayern-Pfalz (1. bis 3. Wahlperiode)
  • Ausschuss für Entnazifizierungsfragen (1. Wahlperiode)
  • Ausschuss für Flüchtlingsfragen (1. Wahlperiode, 2. Wahlperiode Ausschuss für Angelegenheiten der Heimatvertriebenen und Kriegsfolgegeschädigten, 1957 zusammengelegt mit dem Ausschuss für Sozialpolitische Angelegenheiten)
  • Ausschuss für Verkehrsfragen (1. Wahlperiode, 1951 zusammengelegt mit dem Ausschuss für Wirtschaft)
  • Ausschuss für Wohnungs- und Siedlungsbau (1. Wahlperiode)
  • Ausschuss als Beirat des Beauftragten zur Durchführung des Art. 160 der Verfassung (Sozialisierung, 2. Wahlperiode)
  • Ausschuss zur Einbringung von Vorschlägen für die Verwaltungsvereinfachung (3. Wahlperiode, 1957 umbenannt zur Förderung des technischen Nachwuchses)
  • Ausschuss für Sicherheitsfragen (2. bis 11. Wahlperiode, Ersatz: Parlamentarische Kontrollkommission bzw. später das Parlamentarische Kontrollgremium)
  • Ausschuss für Grenzlandfragen (Aufgaben übernahm in der 13. Wahlperiode der Ausschuss für Wirtschaft und Verkehr)
  • Ausschuss für Kulturpolitische Fragen (Aufgaben übernahmen in der 13. Wahlperiode die neu gebildeten Ausschüsse für Hochschule, Forschung und Kultur sowie für Bildung, Jugend und Sport)
  • Ausschuss für Landesentwicklung und Umweltfragen (seit der 8. Wahlperiode; Aufgaben übernahmen in der 15. Wahlperiode der Ausschuss für Wirtschaft, Infrastruktur, Verkehr und Technologie sowie der Ausschuss für Umwelt und Verbraucherschutz)

Neben den Untersuchungsausschüssen und den Enquête-Kommissionen, dem Parlamentarischen Kontrollgremium, der Richter-Wahl-Kommission und der Datenschutzkommission kann der Landtag auch "Sonstige Kommissionen" bilden. Ein Beispiel dafür ist die "Kommission zur parlamentarischen Begleitung der Krisenbewältigung bei der BayernLB", die am 23. Oktober 2008 von der Vollversammlung beschlossen wurde.

Gesetzgebung

"Die für alle verbindlichen Gebote und Verbote bedürfen der Gesetzesform", heißt es in der Bayerischen Verfassung (Art. 70). Auch der Staatshaushalt muss vom Landtag durch formelles Gesetz festgestellt werden. Die Gesetzgebung zählt neben der Kontrolle von Regierung und Verwaltung zu den wichtigsten Parlamentsaufgaben. Mit Inkrafttreten des Grundgesetzes ist die Gesetzgebungshoheit zwischen Bund und Ländern gespalten, später kam noch die Rechtsetzung auf europäischer Ebene konkurrierend hinzu. Seit der ersten Wahlperiode hat der Landtag rund 1.900 Gesetze (und Gesetzesänderungen) verabschiedet. Nur etwa 450 davon kamen aus der Mitte des Landtags, die allermeisten wurden von der Staatsregierung eingebracht, einige wenige vom Senat. Der Anteil der Gesetzesinitiativen des Parlaments war zu Anfang wesentlich höher als in den letzten Wahlperioden (z. B. 1954 bis 1958 52 von 116 Gesetzen, 2003 bis 2008 nur 16 von 183). Zum einen bestand in den ersten Jahrzehnten eine Regelungsnotwendigkeit, die noch weitgehend unmittelbar aus der Legislative selbst heraus beantwortet werden konnte, zum anderen nahm die Zahl von Ausführungsgesetzen für Bundes- und Europanormen, die zumeist von der Exekutive initiiert wurden, später stark zu.

Der erste Landtag hatte gesetzgeberisch "Aufräumarbeit" zu leisten. Seit Beginn der 1950er Jahre bis in die 1960er Jahre kümmerte sich die Schulgesetzgebung um eine Totalreform des bayerischen Schulwesens, wobei anfangs die Entkonfessionalisierung im Mittelpunkt stand. Schon seit den 1950er Jahren wurden Themen der Landesplanung und Landesentwicklung bearbeitet. Die Umweltpolitik spielte ab 1966/1970 eine zentrale Rolle in allen politischen Lagern, noch bevor der "Club of Rome" 1973 seinen ersten aufrüttelnden Bericht abgab. Gesetzgeberisch besonders kreativ war der Landtag in der siebten Wahlperiode (1970 bis 1974), weil sich auf vielen Gebieten staatlichen Handelns und Verwaltens ein enormer Regelungsbedarf angehäuft hatte: Berufsschulwesen, Kindergärten, Abfallbeseitigung, Denkmalschutz, Hochschulen, Rettungsdienst, Krankenhäuser, Erwachsenenbildung, Mittelstandsförderung und Wälder. Wenn auch seit Beginn der 1980er Jahre die Zahl der grundlegenden gesetzgeberischen Initiativen zurückging, so gab und gibt es doch eine Fülle landespolitischer Aufgaben, die dem so oft diagnostizierten Bedeutungsverlust des Landtags widerspricht. Erinnert sei nur an das Schulrecht, Polizeirecht, Jagdrecht, Medienrecht, an den Datenschutz, den Verkehr oder an das Kommunalrecht. Dazu löste der Landtag gesetzliche Aufgaben in eigener Sache wie das Fraktionengesetz, das Abgeordnetengesetz mit Verhaltensregeln und das neue Gesetz über die Rechtsverhältnisse der Mitglieder der Staatsregierung, mit dem die Bestimmungen über Nebentätigkeiten klar gefasst wurden sowie etwa das Untersuchungsausschussgesetz und das Parlamentsinformationsgesetz.

Für jeden Staatsbürger von herausragender Bedeutung ist das Petitionsgesetz, das seit 1993 das in der Verfassung garantierte Beschwerderecht genau umschreibt. Zu den jüngsten Gesetzen, die die Allgemeinheit stark bewegten, zählte das Gesundheitsschutzgesetz, hinter dem sich der Nichtraucherschutz verbirgt und das durch ein Volksbegehren (2009) initiiert wurde.

Kontrolltätigkeit

Neben Budgetrecht und Gesetzgebung gehört die Kontrolle der Verwaltung zu den zentralen Parlamentsaufgaben. Im weiteren Sinne zählen dazu Gesetzesinitiativen, Anträge, Schriftliche und Mündliche Anfragen an die Staatsregierung. Vor allem eröffnet sich dem Landtag als Petitionsinstanz ein breites Feld für seine Arbeit als Kontrolleur der Exekutive.

a) Petitionen

Viele tausend Bürgerinnen und Bürger wenden sich in jeder Wahlperiode mit Bitten und Beschwerden an den Bayerischen Landtag, seit 1946 mehrere hunderttausend, wenn man die Massenpetitionen bedenkt, die es erst in jüngerer Zeit gab. In der ersten Wahlperiode betrug die Zahl der Eingaben rund 10.000; ihr Inhalt dokumentiert die allgemeine Notlage, aber auch, dass die Gesetzes- und Verwaltungsdichte noch beträchtliche Lücken aufwies. In der Wahlperiode von 1962 bis 1966 sank die Zahl der Eingaben auf unter 6.000 – ein seither nicht mehr erreichter Tiefstand. Seit den 1970er Jahren stiegen die Eingaben kontinuierlich, mit dem Rekord von 16.588 in der Zeit von 1990 bis 1994. Eine Ursache dürfte in der allgemein gestiegenen Bereitschaft zu suchen sein, gegen behördliche Entscheidungen zu protestieren und das Recht bei der "allerletzten Instanz", der Petitionsadresse Landtag, zu suchen. Dazu kam die hohe Zahl von Eingaben, die Asyl-, Aufenthalts- oder Staatsbürgerschaftsfragen betraf. Seither ist die Zahl der Petitionen im Sinken begriffen; von 1998 bis 2003 waren es 14.466, in der ersten Hälfte der 16. Wahlperiode nur mehr 6.154. Relativ neu ist das Phänomen der Massen- und Sammelpetitionen von Petenten, die sich seit 2003 mit 280.000 Unterschriften an den Landtag wandten (davon allein 103.768 für die Eingabe Verbesserungen an Grundschulen). Im Durchschnitt ist fast jede dritte Eingabe erfolgreich; mehr als 90 % der Beschlüsse ergehen einstimmig.

b) Untersuchungsausschüsse

Untersuchungsausschüsse sind die schärfste Waffe im Rahmen der Kontrollrechte des Parlaments. Der Bayerische Landtag ist Rekordhalter unter den Landesparlamenten. Etwa 55 Untersuchungsausschüsse zählt die Statistik seit 1946. Die Zahl ist nicht exakt zu ermitteln, da in den Anfangsjahren ein Untersuchungsausschussgesetz fehlte und sich beispielsweise der Wahlprüfungsausschuss oder der Ältestenrat als Untersuchungsausschuss erklärten. Allein zehn Untersuchungsausschüsse gab es in der ersten Wahlperiode. Sie sind ein Spiegelbild von Verwaltungsmissständen, Geldverschwendung und umstrittenen Personalentscheidungen. Die allermeisten Ausschüsse wurden auf Antrag der Opposition eingesetzt, was mit der jahrzehntelangen Dominanz der CSU zusammenhängen dürfte. Ein "Skandalquerschnitt" durch sechseinhalb Jahrzehnte bayerische Nachkriegsgeschichte reicht von dubiosen Vorgängen bei der ersten Regierungsbildung 1946 über die umstrittene Amtsführung von Bundesratsminister Franz Heubl (CSU, 1924–2001, Landtagspräsident 1978-1990), die "Kommerzielle Koordinierung" des DDR-Devisenbeschaffers Alexander Schalck-Golodkowski (SED, geb. 1932), den Vertrieb von "Gammelfleisch" bis jüngst hin zur Prüfung der Vorgänge beim Milliardenverlust der Bayerischen Landesbank im Zusammenhang mit der HypoGroup Alpe Adria.

Die CSU sorgte in ihren Oppositionsjahren für den wohl bekanntesten Untersuchungsausschuss, den "Spielbankenausschuss" (Spielbankenaffäre 1955-1962), dessen gerichtliches Nachspiel das absehbare Ende der Bayernpartei beschleunigte. Die Ergebnisse parlamentarischer Investigation werden oft mit dem Ausgang des "Hornberger Schießens" verglichen. Doch nur wenige Untersuchungsausschüsse blieben völlig folgenlos, wenn sie auch in der Regel zu getrennten Resultaten kamen, zu einem Mehrheits- und einem Minderheitenbericht. Das Rumoren im Landtag, wenn die Parlamentarier Akten wälzen oder Zeugen verhören, ist in den Amtsstuben der betroffenen Ministerien kaum zu überhören, allein schon wegen der Publizität, die ein öffentlich tagender Untersuchungsausschuss genießt.

Volksbegehren

Schon früh hat sich im bayerischen Parlamentsgeschehen das in der Verfassung enthaltene plebiszitäre Element korrigierend eingeschaltet, gewissermaßen als Kontrollrecht des Volkes, wenn im Landtag trotz stabiler Mehrheiten ein Reformstau entstand. Das beste Beispiel ist die Konfessionsschule, die mittels Volksbegehren 1968 in der "Christlichen Gemeinschaftsschule" aufging. Das Volksbegehren "Rundfunkfreiheit" endete 1973 nach heftigen Landtagsdebatten in einer entsprechenden Änderung der Verfassung (Art. 111 a). Im Oktober 1995 setzte sich beim Volksentscheid der Entwurf eines Volksbegehrens zur Einführung des "kommunalen Bürgerentscheids" gegen die Vorlage des Landtags durch. Die Abschaffung des Bayerischen Senats, ebenfalls auf einem Volksbegehren beruhend, wurde 1998 durch einen Volksentscheid gegen den Willen der CSU-Mehrheit besiegelt. Auch das strenge Rauchverbot in der Öffentlichkeit ging auf eine Volksinitiative 2010 zurück.

Parlamentsreformen seit 1998

In eigener Sache beschloss der Bayerische Landtag 1998 einschneidende Änderungen, die beim Volksentscheid unter dem Titel "Reform von Landtag und Staatsregierung" angenommen wurden. Die Zahl der Landtagsitze wurde wieder auf 180 reduziert, die Dauer der Wahlperiode um ein Jahr verlängert und die Zahl der Kabinettssitze auf höchstens 18 begrenzt. Die Stellung der Opposition wurde wesentlich aufgewertet mit dem Verfassungsgrundsatz: "Parlamentarische Opposition ist ein grundlegender Bestandteil der parlamentarischen Demokratie." Sie habe "das Recht auf ihrer Stellung entsprechende Wirkungsmöglichkeiten in Parlament und Öffentlichkeit" (Art. 16 a). Die Möglichkeit, Enquête-Kommissionen im Landtag einzurichten, wurde ebenfalls in der Verfassung verankert (Art. 25 a). Außerdem stärkte der Landtag im Mai 2003 sein Informationsrecht durch das "Gesetz über die Unterrichtung des Landtags durch die Staatsregierung". Es bindet den Landtag stärker in Entscheidungen ein, die die Bundes- und Europapolitik betreffen, und gesteht ihm einen Sitz im Ausschuss der Regionen der Europäischen Union zu.

Zwischen Bund und Europa

Die erste Enquête-Kommission des Bayerischen Landtags kümmerte sich auf Anregung der Sozialdemokraten im Jahr 1998 um die "Reform des Föderalismus" und die "Stärkung der Landesparlamente". Das Arbeitsergebnis der Kommission, an der auch sieben namhafte externe Fachleute beteiligt waren, ging in die "Lübecker Erklärung" der Landtagspräsidenten und damit auch in die Föderalismusreform des Grundgesetzes von 2006 ein. Nach Jahrzehnten der Klagen über die permanente Schwächung der Landtage durch Kompetenzabwanderung bei gleichzeitiger Stärkung der Landesregierungen über die Bundesratsbeteiligung ("Exekutivföderalismus") gelang nun eine Umkehr. Die 2007 in Kraft getretenen Grundgesetzänderungen führten zur Entflechtung der Zuständigkeiten zwischen Bund und Ländern. In die Länderzuständigkeit fielen unter anderem Strafvollzug, Heimrecht, Ladenschlussrecht, Gaststättenrecht, Notarrecht, Demonstrationsrecht, Versorgung und Laufbahnrecht von Landesbeamten sowie das Hochschulrecht (mit Ausnahme der Studienzulassung und der Abschlüsse). Für den Landtag bot sich nun auf dem Gesetzgebungssektor eine Fülle neuer Aufgaben.

Die europäische Einigung mit ständig zunehmender Regelungsdichte geht wohl eher zu Lasten des Bundestages als der Landesparlamente. So kann man inzwischen sagen, dass die Erosion des Föderalismus, der seinen Höhepunkt in den 1960er und 1970er Jahren erreichte, gestoppt werden konnte, und die deutschen Landtage durchaus optimistisch in die Zukunft blicken können, während die Nationalparlamente in der Europäischen Union weiterhin Kompetenzen abgeben werden. Diese Tendenz kann freilich nur dann prägend werden, wenn die Landtage ihren Gestaltungsspielraum voll wahrnehmen im Sinne eines lebendigen Parlamentarismus auf Landesebene.

Seine Europafreundlichkeit hat der Bayerische Landtag nicht zuletzt am 10. Juli 1997 unter Beweis gestellt, als das Parlament aus eigener Initiative mit der umfangreichsten Reform der Verfassung seit 1946 die "Weiterentwicklung im Bereich der Grundrechts- und Staatsziele" auf den Weg brachte. Denn dazu zählte ausdrücklich das Bekenntnis Bayerns "zu einem geeinten Europa, das demokratischen, rechtsstaatlichen, sozialen und föderativen Grundsätzen sowie dem Grundsatz der Subsidiarität verpflichtet ist, die Eigenständigkeit der Regionen wahrt und deren Mitwirkung an europäischen Entscheidungen sichert", als Art. 3 a der Bayerischen Verfassung vom Volk mit Dreiviertelmehrheit gebilligt.

Öffentlichkeit und Öffentlichkeitsarbeit

Parlamentarismus und Öffentlichkeit gehören untrennbar zusammen. Folglich legt die Bayerische Verfassung in Art. 22 Abs. 1 fest: "Der Landtag verhandelt öffentlich." Der Ausschluss der Öffentlichkeit mit Zweidrittelmehrheit ist nur möglich auf Antrag von 50 Mitgliedern oder der Staatsregierung. Im Gegensatz zu den meisten anderen deutschen Landesparlamenten hat aber der Bayerische Landtag von Anfang an die Öffentlichkeit auf seine Ausschüsse ausgedehnt. Die Geschäftsordnung legte fest: "Die Sitzungen der Ausschüsse sind grundsätzlich öffentlich" (§ 138 Abs. 1), wobei Ausnahmen "von Fall zu Fall" möglich sind. Diese Bestimmung geht zurück auf eine Auseinandersetzung um die Plenaröffentlichkeit bei der Beratung der Verfassung 1946 und beruht letztlich auf einem missverstandenen Einwand der US-Militärregierung: Das im Verfassungsentwurf vorgesehene Recht der Staatsregierung, die Öffentlichkeit ausschließen zu lassen, wurde ersetzt durch die bis heute geltende Regelung und zugleich auf die Ausschüsse ausgedehnt, obwohl die Besatzungsmacht eine so weit gehende Lösung gar nicht verlangt hatte. Der Landtag nahm dank der parlamentarisch eher ungewöhnlichen Öffentlichkeit der Ausschüsse von Beginn an breiten Raum in der politischen Berichterstattung der Medien ein. Ein privatwirtschaftlicher Parlamentsdienst, der "Bayerische Landtagsdienst" (BLD), berichtete beispielsweise ab 1947 mehr als vier Jahrzehnte lang sitzungstäglich ausführlich über das Geschehen in Landtag (und Senat).

Eine Öffentlichkeitsarbeit des Landtags im eigentlichen Sinn existierte anfangs nicht, abgesehen von der Herausgabe der Parlamentshandbücher. Ein Pressereferat wurde erst unter Präsident Rudolf Hanauer in den 1960er Jahren eingerichtet, aus dem das Referat Öffentlichkeitsarbeit mit seinen heute breit gefächerten Aufgaben entstand: Die Pressestelle versorgt die Medien mit aktuellen Informationen über das Parlamentsgeschehen. Um die rund 55.000 Gäste, die pro Jahr kostenfrei auf Einladung ihres örtlichen Abgeordneten, des Landtagsamts oder der Pädagogischen Betreuung in den Landtag kommen, kümmert sich ein eigener Besucherdienst. Die Pädagogische Betreuung bietet Schulklassen aus ganz Bayern ein auf die jeweilige Schulart zugeschnittenes Programm, das von eigens für Lehrer und Schüler konzipierten Unterrichtsmaterialien unterstützt wird. Dem politisch-gesellschaftlichen Diskurs dienen Veranstaltungsreihen wie "Akademiegespräche" (zusammen mit der Politischen Akademie in Tutzing) oder "Der Landtag im Gespräch mit..." sowie Großveranstaltungen ("Kinderparlament", "Tag der Menschen mit Behinderung" und "Tag der offenen Tür"). Im ganzen Land präsentiert sich Bayerns Parlament mit Wanderausstellungen und Informationsständen auf den Regionalmessen. Im Internet ist der Landtag mit der eigenen Internetseite "Herzlich willkommen beim Bayerischen Landtag" (www.bayern.landtag.de) und dem Online-Magazin "Maximilianeum" (www.maximilianeum-online.de) präsent.

Literatur

  • Hilde Balke, Die Präsidenten des Bayerischen Landtags von 1946 bis 1994, München 2001.
  • Hilde Balke, Sie waren die Ersten: Frauen im Bayerischen Landtag nach 1945, München 1996.
  • Rudolf Billerbeck, Die Abgeordneten der ersten Landtage (1946-1951) und der Nationalsozialismus (Beiträge zur Geschichte des Parlamentarismus und der politischen Parteien 41), Düsseldorf 1971.
  • Elisabeth Fleschhut, "Ich als Frau und Abgeordnete ...!" Untersuchung der politischen Karriere, der parlamentarischen Arbeit und des politischen Selbstverständnisses der weiblichen Abgeordneten im Bayerischen Landtag der Nachkriegszeit (1946-1958) (Beiträge zum Parlamentarismus 11), München 1997.
  • Bernhard Gremmer, Wandlungen in der Gesetzgebungsfunktion des Bayerischen Landtags von 1946 bis 1986 (Beiträge zum Parlamentarismus 5), München 1990.
  • Michael Henker/Matthias Bachmann/Wolfgang Reinicke (Hg.), Bollwerk der Freiheit. 60 Jahre Bayerische Verfassung, Bayerischer Landtag. Begleitpublikation zur Ausstellung des Bayerischen Landtags und des Hauses der Bayerischen Geschichte (Hefte zur Bayerischen Geschichte und Kultur 35), Augsburg 2006.
  • Peter Jakob Kock, Das Maximilianeum. Biografie eines Gebäudes, München 2008.
  • Peter Jakob Kock (Bearb.), Der Bayerische Landtag. Eine Chronik, München 5., aktualisierte Auflage 2006.
  • Peter Jakob Kock (Bearb.), Der Bayerische Landtag. Ergänzungsband zur Chronik: Protokolle, Würzburg 1996.
  • Ferdinand Kramer (Hg.), Der Landtag in der Bayerischen Verfassung von 1946 (Beiträge zum Parlamentarismus 15), München 2009.
  • Marie-Luise Recker/Klaus Tenfelde (Hg.), Handbuch zur Statistik der Parlamente und Parteien in den westlichen Besatzungszonen und in der Bundesrepublik Deutschland. 1. Teilband: Abgeordnete in Bund und Ländern. Mitgliedschaft und Sozialstruktur 1946-1990, bearb. von Christian Handschell (Handbücher zur Geschichte des Parlamentarismus und der politischen Parteien 12/1), Düsseldorf 2002.
  • Alois Schmid, Landtagsforschung in Bayern. Stand, Aufgaben, Perspektiven, in: Zeitschrift für bayerische Geschichte 75 (2013), 691-714.
  • Katrin Steinack, Opposition im Bayerischen Landtag. 1994-1998. Ebenen und Strategien politischer Einflussnahme in einem hegemonialen System (Europäische Hochschulschriften 31/534), Frankfurt am Main u. a. 2007.

Quellen

  • Handbücher des Bayerischen Landtags.
  • Volkshandbücher des Bayerischen Landtags.

Weiterführende Recherche

Externe Links

Verwandte Artikel

Landesparlament, Bayerisches Parlament, Volksvertretung

Empfohlene Zitierweise

Peter Jakob Kock, Bayerischer Landtag (nach 1945), publiziert am 03.04.2013; in: Historisches Lexikon Bayerns, URL: <http://www.historisches-lexikon-bayerns.de/Lexikon/Bayerischer Landtag (nach 1945)> (17.12.2017)