Gesetzgebung (nach 1945)

Schema zum parlamentarischen Weg der Gesetzgebung. (© Bildarchiv Bayerischer Landtag)

von Bernhard Gremmer

Die Gesetzgebungshoheit ist im föderalen Staatswesen Deutschlands durch das Grundgesetz geregelt. Sie ist formal zu etwa gleichen Stücken auf Bund und Länder aufgeteilt. Seit 1945 lässt sich die bayerische Entwicklung der Gesetzgebungspraxis in vier Phasen gliedern: Nachdem die Bayerische Verfassung von 1946 das Gesetzgebungsverfahren festlegte, bestand bis zum Inkrafttreten des Grundgesetzes 1949 eine umfassende Selbständigkeit in der Gesetzgebung. In den 1950er und 1960er Jahren galt es in vielen Bereichen neue Gesetze zu entwerfen. Von den 1970er Jahren bis zur Föderalismusreform 2006 besetzte der Bund und auch die europäische Ebene immer mehr Einflussbereiche. Mit der Reform 2006 gingen bestimmte Zuständigkeiten (wieder) an die Länder.

Gesetzesbegriff

Unter Gesetz versteht man eine Sammlung allgemein verbindlicher Rechtsnormen, die in einem förmlichen Verfahren (z. B. nach Beratung und Beschlussfassung einer Versammlung) von dem dazu ermächtigten staatlichen Organ (z. B. dem Parlament) erlassen worden sind.

Ein Gesetz im materiellen Sinn ist jede generell-abstrakte Regelung eines Trägers öffentlicher Gewalt mit Außenwirkung, das heißt jede Regelung für eine unbestimmte Vielzahl von Bürgern in einer unbestimmten Vielzahl von Fällen (Gegenstück: z. B. Verwaltungsakt in Form einer baurechtlichen Abrissverfügung; interne Verwaltungsvorschriften).

Ein Gesetz im formellen Sinn ist nur ein solches, das nach Maßgabe der Verfassung im parlamentarischen Verfahren oder – soweit von der Verfassung vorgesehen - im Wege der Volksgesetzgebung beschlossen wird. Satzungen (z. B. eine kommunale Friedhofssatzung) und Verordnungen (z. B. die Straßenverkehrsordnung) können zwar dieselben Wirkungen wie ein förmliches Gesetz haben, weil sie meist generell-abstrakt gelten, sie sind aber nur Gesetze im materiellen Sinn, da es an einem förmlichen parlamentarischen oder plebiszitären Verfahren fehlt. Umgekehrt gibt es in der Verfassungswirklichkeit formelle Gesetze, die nur für einen einzigen Fall und/oder eine einzige Maßnahme gelten, also nicht generell und/oder nicht abstrakt sind (z. B. Gesetz zur Auflösung des Bayerischen Obersten Landesgerichts). Das ist aber verfassungsrechtlich irrelevant. Von verfassungsrechtlicher Bedeutung ist dagegen, dass wesentliche Regelungen - vor allem solche, die Grundrechte betreffen - durch formelles Gesetz getroffen werden müssen (Wesentlichkeitstheorie). Auch der Haushalt wird durch formelles Gesetz festgestellt.

Im Folgenden geht es nur um die förmlichen Gesetze des Parlaments. Die Gesetzgebung durch Volksentscheide wird im Artikel "Volksabstimmungen" thematisiert.

Gesetzgebungsverfahren und Gesetzgebungsorgane

Das Gesetzgebungsverfahren ist der Weg eines Gesetzes von seiner Einbringung als Entwurf über die Beratung in den zuständigen Gremien und die Beschlussfassung bis zur Verkündung durch den Bundespräsidenten, in Bayern durch den Ministerpräsidenten. Am Gesetzgebungsverfahren nach modernem Staatsverständnis wirken verschiedene Organe mit.

Das Initiativrecht umfasst das Recht, Gesetzesentwürfe einzubringen. Es kann mehreren Organen zustehen. Auf Bundesebene können die Bundesregierung, der Bundestag und der Bundesrat das Initiativrecht wahrnehmen, in Bayern die Staatsregierung, der Landtag und das Volk durch ein Volksbegehren. Von 1946 bis 1999 konnte auch der Bayerische Senat Gesetzesanträge stellen. Der Senat war eine Art Standesvertretung, die die sozialen, wirtschaftlichen, kulturellen und gemeindlichen Körperschaften des Landes gegenüber dem Landtag vertrat.

Das Gesetzgebungsrecht ist das Recht, Gesetzentwürfe zu beraten und dann zu beschließen oder abzulehnen. Es ist der Legislative, also dem Bundestag bzw. dem Landtag, vorbehalten; in Bayern kann außerdem das Volk durch Volksentscheid ein Volksbegehren oder eine Verfassungsänderung annehmen oder ablehnen. Daneben können bestimmten Organen Mitwirkungsrechte in Form einer Stellungnahme, einer Einwendung oder eines Einspruchs zustehen, etwa dem Bundesrat auf Bundesebene oder in Bayern bis 1999 dem Bayerischen Senat. Er hatte allerdings kein echtes Vetorecht, sondern erstattete auf Antrag des Landtags Gutachten zu Gesetzentwürfen. Der Senat durfte auch gegen soeben beschlossene Gesetze Einwendungen erheben, die aber der Landtag mit einfacher Mehrheit zurückweisen konnte. Der Einfluss des Senats war zwar formal gering, faktisch war sein Einfluss jedoch nicht zu unterschätzen, weil sein Expertenwissen - etwa das der Kommunalverbände - mitunter zur Überarbeitung von Gesetzentwürfen führte.

Die Gesetzgebungsgewalt im weiteren Sinn ist also nicht auf die Parlamente - das heißt auf die Legislative im engeren Sinne - begrenzt; es findet vielmehr eine Verschränkung der Gewalten, eine Aufteilung der Macht statt.

Gesetzgebungszuständigkeit

Wenn – vertikal gesehen - mehrere Gesetzgeber vorhanden sind, müssen die Gesetzgebungszuständigkeiten verteilt werden. Das Grundgesetz (GG) enthält hierzu Regelungen. In der föderalen Struktur Deutschlands gibt es die 16 Länderparlamente (vor der Wiedervereinigung 1990: elf) und den Bundestag, deren Gesetzgebung seit 1957 zudem überlagert wird von der Rechtsetzung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft, der späteren Europäischen Union.

Innerhalb Deutschlands gilt als grobe Richtschnur (vgl. Art. 70ff. GG): Alles, was das Grundgesetz nicht ausdrücklich dem Bundesgesetzgeber vorbehalten hat, ist Sache der Länder. Dem Bund weist das Grundgesetz von vornherein bestimmte Materien, wie z. B. die Landesverteidigung oder die Außenpolitik, zur ausschließlichen Gesetzgebung (Art. 71, 73 GG) zu.

Auf dem Gebiet der konkurrierenden Gesetzgebung (Art. 72, 74 GG), z. B. des bürgerlichen Rechts oder der Steuern, kann der Bund unter bestimmten Voraussetzungen – etwa "zur Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse" - gesetzgebend tätig werden. Soweit und solange er das nicht tut, kann der Landesgesetzgeber Regelungen treffen, z. B. im Wirtschaftsrecht. Eine Mischform ist die Rahmengesetzgebung (Art. 75 GG). Hier kann der Bund ausfüllungsfähige und ausfüllungsbedürftige Regelungen treffen, und die Länder können die Einzelheiten regeln. Wichtigste Rahmenkompetenz ist das Beamtenrecht.

Trotz des scheinbaren Vorrangs der Länderkompetenzen sind die wichtigen Gesetzgebungsmaterien dem Bund vorbehalten, und Bundesrecht bricht widersprechendes Landesrecht (Art. 31 GG). In der Verfassungswirklichkeit zog der Bund nahezu alle Felder der konkurrierenden Gesetzgebung an sich, sofern nicht ohnehin schon vorkonstitutionelle Gesetze wie das BGB gültig geblieben waren. Schützenhilfe leistete das Bundesverfassungsgericht, das die Notwendigkeit gleichwertiger Lebensverhältnisse regelmäßig bejahte. Der Bund verschaffte sich darüber hinaus durch Grundgesetzänderungen weitere Gegenstände der konkurrierenden Gesetzgebung, etwa 1959 die friedliche Nutzung der Kernenergie. Die Länder waren zuletzt im Wesentlichen auf das Sicherheitsrecht, die Bildungspolitik, das Verwaltungsverfahren und das Kommunalrecht beschränkt. Erst die Föderalismusreform 2006 stärkte wieder die Gesetzgebungshoheit der Länder.

Charakteristika der Nachkriegsgesetzgebung Bayerns

Von einer bayerischen Gesetzgebung im parlamentarisch-demokratischen Sinne kann man ab etwa 1848 sprechen. Sie wurde allerdings durch den Vorrang des Königs und ab 1871 zusätzlich durch den Vorrang des Deutschen Reichs überlagert. Ab 1918 wurde der Landtag durch den Zusammenbruch der Monarchie aufgewertet, aber die Weimarer Verfassung von 1919 verengte seine Gesetzgebungskompetenzen erheblich. Während der Herrschaft der Nationalsozialisten von 1933 bis 1945 waren die Länder ihrer Gesetzgebungsfunktion beraubt. Erst nach 1945 konnte sich Bayern als eigenständiges Staatswesen wieder Gesetze geben. Aber der Freistaat musste sich wieder unterordnen: zunächst der US-Militärregierung und dann dem Bund sowie der Europäischen Union. In der bayerischen Nachkriegsgesetzgebung lassen sich historisch-zeitgeschichtlich vier Abschnitte herausarbeiten:

  1. die Zeit einer gewissen Machtfülle vor Gründung der Bundesrepublik von 1945 bis 1949
  2. die Zeit der großen Gesetzesschöpfungen von 1949 bis etwa 1968
  3. die Zeit von 1969 bis etwa 2005 mit einer fortschreitenden Entmachtung der Landesgesetzgeber
  4. die Zeit des Wiederaufblühens nach der Föderalismusreform von 2006

1945 bis 1949: Gewisse Machtfülle

Am 28. Mai 1945 - 20 Tage nach dem Ende des Zweiten Weltkrieges - ernannte die US-Militärregierung, das regionale Organ des Alliierten Kontrollrats, Fritz Schäffer (1888-1967) zum neuen bayerischen Ministerpräsidenten und genehmigte im Herbst 1946 den Entwurf der Bayerischen Verfassung. Mit deren Inkrafttreten am 8. Dezember 1946 und der Konstituierung der Gesetzgebungsorgane hatte der Freistaat wieder eine Gesetzgebung nach heutigem Verständnis. Seine Gesetzgebungszuständigkeiten standen zwar unter dem Vorbehalt der Militärregierung, waren jedoch bis zur Geltung des Grundgesetzes fast unbegrenzt. In der ersten Wahlperiode (1946-1950) wurden nur vier Gesetze von der Militärregierung aufgehoben.

1949 bis 1968: Große Gesetzesschöpfungen

Am 23. Mai 1949 trat das Grundgesetz in Kraft. Die Gesetzgebung wurde auf Bund und Länder aufgeteilt. Tatsächlich machte der Bund rasch von der konkurrierenden Gesetzgebung und der Rahmengesetzgebung Gebrauch. Bayern spürte diesen Machtverlust zunächst nicht, weil in dem ihm verbliebenen Zuständigkeitsbereich ein erheblicher Nachholbedarf bestand. In schneller Folge entstanden wichtige Gesetzeswerke wie Polizeiorganisationsgesetz (1952), Gemeindeordnung (1952), Polizeiaufgabengesetz (1954), Landesstraf- und Verordnungsgesetz (1957) und die Bauordnung (1962).

1969 bis 2005: Fortschreitende Entmachtung der Landesgesetzgeber

Den Tiefpunkt der gesetzgeberischen Gestaltungsfreiheit des Freistaats leiteten zahlreiche Grundgesetz-Änderungen Ende der 1960er und Anfang der 1970er Jahre ein. Mussten die Landesgesetzgeber ihre Aktivitäten nach Abschluss der großen Gesetzeswerke ohnehin weitgehend auf Änderung, Abrundung und Ergänzung der bestehenden Landesgesetze beschränken, wurden nun auch noch viele Stücke aus ihrem Zuständigkeitsbereich entzogen, indem der Bund von 1969 bis 1972 so wichtige Materien wie das Hochschulrecht, die Beamtenbesoldung und den Umweltschutz ganz oder teilweise zugewiesen bekam. Als eine der letzten politisch bedeutsamen Bastionen verblieb der Landespolitik das Bildungsrecht. Zusätzlich schwächte die erstarkende Europäische Wirtschaftsgemeinschaft, die spätere Europäische Union, durch ihre Rechtsetzung in Form von Richtlinien und Verordnungen die Länder; sie wurde als "föderalismusblind" kritisiert. Die Landesregierungen konnten ihren Machtverlust durch Einflussnahme auf die Bundesgesetzgebung über den Bundesrat kompensieren, die Landesparlamente jedoch nicht.

Ab 2006: Wiederaufblühen nach der Föderalismusreform

Nach mehreren Anläufen und zähen Verhandlungen wurde die Föderalismusreform am 30. Juni 2006 Wirklichkeit. Mit ihr wurden die Rechte der Länder, vor allem bei den Gesetzgebungskompetenzen, durch eine Grundgesetzänderung gestärkt. Unter anderem wurde die sog. Rahmenkompetenz abgeschafft und der Katalog der konkurrierenden Gesetzgebung zu Lasten des Bundes zurückgeschnitten. Die Länder konnten Zuständigkeiten auf den Gebieten Beamtenrecht, Hochschulrecht, Strafvollzugsrecht, Ladenschlusszeiten, Gaststättenrecht, Versammlungsrecht und Presserecht zurückgewinnen oder erstmals besetzen.

Der Freistaat Bayern hat davon Gebrauch gemacht, indem er sich unter anderem ein Strafvollzugsgesetz, ein Gesetz zur Hochschulreform und ein neues Besoldungsrecht gab. Kaum als Kind der Föderalismusreform erkennbar waren die Kernregelungen im Nichtraucherschutzgesetz ("Gesundheitsschutzgesetz") und in den drei Änderungsgesetzen hierzu, das letzte durch Volksentscheid 2010 beschlossen. Insgesamt gab die Föderalismusreform dem bayerischen Gesetzgeber nachhaltigen Auftrieb.

Besonderheiten der Bayerischen Verfassung

Die Bayerische Verfassung vom Dezember 1946 war so konzipiert, als gäbe es keinen künftigen Bundesgesetzgeber. Sie regelte die verfassungsrechtlich relevanten Materien umfassend. Das Inkrafttreten des Grundgesetzes am 23. Mai 1949 bewirkte jedoch dramatische Einschnitte. Die Bayerische Verfassung wurde unwirksam, soweit sie dem Grundgesetz widersprach (z. B. bei der Todesstrafe). Vorschriften, die inhaltlich mit dem Grundgesetz übereinstimmten, wie etwa die meisten Grundrechte, wurden zwar nicht unwirksam, aber überflüssig. Von Bedeutung ist die Bayerische Verfassung überwiegend noch im Organisationsteil, also soweit z. B. die Stellung der Staatsorgane geregelt wird, während etwa im Grundrechtsteil nur Vorschriften ihre Kraft behielten, die das Bundesrecht ergänzten oder darüber hinausgehende Rechte verliehen - so die weitsichtige Bestimmung, dass jeder Bürger das Recht auf Zugang zu den Schönheiten der Natur hat (Art. 141 BV).

Bis weit in die 1990er Jahre hatte die Bayerische Verfassung als "versteinert" gegolten, weil Veränderungen nur in einem schwerfälligen Verfahren mit Volksbeteiligung durchgesetzt werden können. Mit fünf verfassungsändernden Gesetzen wurden in 49 Jahren lediglich acht Artikel geändert. Erst von 1995 bis 2003 fand mit insgesamt fünf Änderungsgesetzen ein umfassendes Revirement statt, mit dem neben kleineren Veränderungen und Bereinigungen unter anderem der genannte Art. 141 neu formuliert und das Konnexitätsprinzip (gesetzliche Übertragung von Aufgaben an Gemeinden nur gegen Zuweisung von Mitteln) statuiert wurde. Der Bayerische Landtag als wichtigstes Gesetzgebungsorgan wurde von 204 Abgeordneten auf 180 (plus Überhangmandate) verkleinert und die Wahlperiode von vier auf fünf Jahre verlängert. Der Bayerische Senat wurde durch einen Volksentscheid zum 1. Januar 2000 abgeschafft.

Zahlen

Statistisch sieht das bayerische Gesetzgebungswerk der 1. bis 15. Wahlperiode so aus:

Zeitraum verabschiedete Gesetze davon Vorlagen aus dem Landtag
1. Wahlperiode 1946 bis 1950 173 29
2. Wahlperiode 1950 bis 1954 153 33
3. Wahlperiode 1954 bis 1958 116 52
4. Wahlperiode 1958 bis 1962 96 18
5. Wahlperiode 1962 bis 1966 93 15
6. Wahlperiode 1966 bis 1970 146 49
7. Wahlperiode 1970 bis 1974 157 46
8. Wahlperiode 1974 bis 1978 111 21
9. Wahlperiode 1978 bis 1982 105 38
10. Wahlperiode 1982 bis 1986 83 28
11. Wahlperiode 1986 bis 1990 83 26
12. Wahlperiode 1990 bis 1994 109 24
13. Wahlperiode 1994 bis 1998 111 21
14. Wahlperiode 1998 bis 2003 131 19
15. Wahlperiode 2003 bis 2008 183 16

Die sinkenden Zahlen der bis 1966 verabschiedeten Gesetze (zweite Spalte) bestätigen den kontinuierlichen Bedeutungsverlust des Landesgesetzgebers. Für die Zeit danach lässt sich eine Tendenz nur mehr bedingt ablesen. Tatsächlich sank die Zahl der wichtigen, umfangreichen Gesetze signifikant, während die Zahl der Änderungsgesetze, die oft nur wenige Bestimmungen enthalten, stetig zunahm. Für die statistische Auswertung ist zu beachten, dass seit 1998 die Wahlperiode fünf statt bisher vier Jahre dauert. Trotzdem verwundert die rasante Zunahme der neuen Gesetze ab den 1990er-Jahren, der in der 15. Wahlperiode nur zum Teil mit der Föderalismusreform erklärt werden kann. Im gleichen Zeitraum ging die Zahl der Gesetze aus der Mitte des Landtags (rechte Spalte) drastisch zurück.

In der Verfassungswirklichkeit stammt nur ein geringer Teil der Gesetze aus dem Landtag (dritte Spalte); die meisten Vorlagen werden von der Staatsregierung eingebracht, weil sie sich insbesondere bei komplizierten Gesetzeswerken ihrer spezialisierten Beamten bedienen kann. Es darf aber nicht übersehen werden, dass der Landtag die Gesetzentwürfe der Staatsregierung in der Beratung und Abstimmung sehr oft abändert. Er bleibt deshalb Herr der Gesetzgebung.

Die Gesetzesanträge des Senats lagen überwiegend im unteren einstelligen Bereich und sind deshalb in der Tabelle nicht gesondert aufgeführt.

Literatur

  • Oliver Freiburg, Elemente einer Verfassungsgesetzgebungslehre. Dargestellt an der Entstehung und den Änderungen der Verfassung des Freistaates Bayern von 1946-1998 (Schriften zur Rechtswissenschaft 36), Bayreuth 1999.
  • Samy Gleitman, Der Bayerische Landtag. Eine Funktionsanalyse unter besonderer Berücksichtigung der Gesetzgebung in der 7. Wahlperiode (1970-74), Konstanz 1980.
  • Bernhard Gremmer, Wandlungen in der Gesetzgebungsfunktion des Bayerischen Landtags von 1946 bis 1986 (Beiträge zum Parlamentarismus 5), München 1990.
  • Wolfgang Ismayr, Gesetzgebung im politischen System Deutschlands, in: Wolfgang Ismayr (Hg.), Gesetzgebung in Westeuropa. EU-Staaten und Europäische Union, Wiesbaden 2008, 383-429.
  • Harald Metzmeier, Der Bayerische Landtag zwischen drohendem Verlust seiner Gesetzgebungskompetenz und vermehrter Beschäftigung mit Petitionen, Trier 2001.

Quellen

  • Bayerische Rechtssammlung. (Sammlung des bayerischen Landesrechts und Grundlage dessen Bereinigung)
  • Peter Jakob Kock, Der Bayerische Landtag 1946 bis 1986, Bamberg 1986. (Chronik wichtiger Ereignisse, Namen, Daten und Zahlen)

Weiterführende Recherche

Externe Links

Empfohlene Zitierweise

Bernhard Gremmer, Gesetzgebung (nach 1945), publiziert am 27.06.2011; in: Historisches Lexikon Bayerns, URL: <http://www.historisches-lexikon-bayerns.de/Lexikon/Gesetzgebung (nach 1945)> (17.02.2018)