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Eingemeindung

Innenminister Bruno Merk erläutert die Planungen zur Landkreisreform. Abgebildet sind (v.l.n.r.): Max Streibl (1932-1998), Bruno Merk, Franz Josef Strauß (1915-1988) und Alfons Goppel (1905-1991). (Foto: Rolf Sanzenbacher, München; Quelle: Archiv für Christlich-Soziale Politik)
"Wenn Bayern uns nicht mehr will - Bier gibt es auch in Hessen". Protestplakat gegen die Auflösung des Landkreises Alzenau. (Archiv für Christlich-Soziale Politik)
Eingemeindungen der Stadt München. Die Karte zeigt, wie sich die Stadt München auf Kosten des sie umgebenden Landkreises (bzw. Bezirksamtes) seit 1854 immer weiter ausdehnte. (aus: Lebensraum Landkreis München, hg. vom Landkreis München, München 1985, S. 179)
Plakat "Einwohner, Fläche und Anzahl der Gemeinden in den Landkreisen Bayerns 1971" (vor Beginn der Gebietsreform) (Archiv für Christlich-Soziale Politik)

von Manfred Krapf

Eingemeindungen waren auch in Bayern neben der Binnenwanderung und den Geburtenüberschüssen einer der wichtigsten Faktoren für das Wachstum der Städte seit dem ausgehenden 19. Jahrhundert. Zeitlicher Schwerpunkt waren die beiden Jahrzehnte vor dem Ersten Weltkrieg, in der Zwischenkriegszeit verringerte sich ihre Anzahl. Sehr viele Eingemeindungen gingen mit der Gemeindegebietsreform in Bayern seit 1971 einher.

Zum Begriff "Eingemeindung"

Zu unterscheiden ist zwischen innerer Stadterweiterung, die die bestehenden Verwaltungsbezirke unverändert beließ und insbesondere die Entfestigung beinhaltete (Regensburg, Würzburg, Augsburg, München), und äußerer Stadterweiterung durch Eingemeindungen. Der Begriff "Eingemeindung" selbst tauchte erst seit Mitte der 1880er Jahre auf. Eingemeindungen bilden einen staatsrechtlichen Verwaltungsakt kommunaler Gebietsveränderungen, da es keine individuelle verfassungsrechtliche Garantie von Gemeinden oder Kreisen gibt. Vor allem im 20. Jahrhundert traten Eingemeindungen im Rahmen staatlicher Gesamtplanungen auf.

Rechtliche Grundlagen und Verfahren bis 1914

Während in Preußen zu Eingemeindungen ein Gesetz notwendig war, erfolgten sie in Bayern als Verwaltungsakte des Innenministeriums.

Die bayerische Gemeindeordnung von 1869 verlangte in ihrem Artikel 4 die Zustimmung der Beteiligten und die anschließende Genehmigung durch das Innenministerium. Dies erforderte in Gemeinden mit städtischer Verfassung einen Beschluss von Magistrat und Gemeindebevollmächtigtengremium. In Landgemeinden mussten zwei Drittel der Gemeindebürger in einer Gemeindeversammlung zustimmen. Die einzelnen Regelungen wurden schließlich in einem Eingemeindungsvertrag festgelegt.

Rechtliche Grundlagen und Verfahren der Eingemeindungen zwischen 1918 und 1945

Das "Gesetz über die Selbstverwaltung vom 22. Mai 1919" ermöglichte durch seinen Artikel 27 eine Eingemeindung auch gegen den Willen der Beteiligten, wenn ein "dringendes öffentliches Bedürfnis festgestellt ist". Ansonsten bedurften Gebietsveränderungen der Genehmigung durch das Innenministerium und vorausgehend der Zustimmung der beteiligten Gemeinderäte.

Auch die Gemeindeordnung von 1927 verlangte das Einverständnis der Beteiligten oder das Vorliegen eines von der Aufsichtsbehörde festgestellten "öffentlichen Bedürfnisses" (Art. 5).

Die Deutsche Gemeindeordnung von 1935 ermöglichte Gebietsveränderungen durch die Staatsbehörden beim Vorliegen eines "öffentlichen Wohls". Letztlich sprach der Reichsstatthalter die Änderung aus.

Rechtliche Grundlagen und Verfahren seit 1952

Gemäß der Bayerischen Gemeindeordnung von 1952 erfordern Änderungen im Gebietsstand, also auch Eingemeindungen, ein Gesetz (Art. 12). Die beteiligten Gemeinden haben lediglich das Recht, eine Stellungnahme abzugeben. Diese ist aber für den Gesetzgeber nicht bindend. Falls die betroffenen Gemeinden - oder zumindest eine - nicht einverstanden sind, kann dennoch eine Eingemeindung erfolgen, wenn es dringende Gründe des öffentlichen Wohls erfordern (Artikel 11).

Phasen der Eingemeindungen

Seit der Mitte des 19. Jahrhunderts griffen Städte durch Eingemeindungen (Beispiel: München 1854) ins Umland aus. Zwischen 1885 bis 1914 wurden Eingemeindungen zur "Massenerscheinung": Wie im gesamten Deutschen Reich führten auch in Bayern die mittleren und größeren Städte die meisten Eingemeindungen durch.

Nach dem Ersten Weltkrieg wurden große Eingemeindungsprojekte wie die Bildung Groß-Berlins 1920 oder Groß-Hamburgs 1937 realisiert. In Bayern gab es keine derartigen Großprojekte, die Einverleibung Fürths nach Nürnberg zu einem Großraum scheiterte 1922 endgültig. München und Nürnberg setzten weitere Eingemeindungen durch, im Übrigen aber stagnierten diese eher. Nach 1933 versuchten größere Städte, ihr Territorium auch gegen Widerstände zu vergrößern.

Nach 1900 und in den Anfangsjahren der Weimarer Republik hatte es Versuche gegeben, die Zahl der Kleingemeinden zu verringern. Die Gebietsreform seit 1971 zählte zu den staatlichen Raumplanungsprojekten in der Bundesrepublik in den 1960er und 1970er Jahren.

Motive und Hindernisse für Eingemeindungen

Bevölkerungswachstum, Industrialisierung und Urbanisierung bildeten den Hintergrund der Eingemeindungen. Ende des 19. Jahrhunderts strebte man größere Gebietskörperschaften und eine "Koinzidenz von Wirtschaftsgebiet und Rechtsbereich einer Stadt" an. Initiatoren waren auch in den bayerischen Städten die Oberbürgermeister, die antizipatorische Eingemeindungen planten. Die eingemeindungsbereiten Gemeinden wollten aus finanziellen Gründen den Anschluss an eine leistungsfähige Infrastruktur. Die Städte wiederum betrieben Eingemeindungen aus sanitär-hygienischen Gründen, wollten Raum für Industrieansiedlungen und Wohnungsbau schaffen sowie die umgebende Bebauung beeinflussen.

Eingemeindungskritiker, vor allem aus Kreisen des Mittelstands, befürchteten finanzielle Belastungen. Die Gebietsreform seit 1971, die größere und leistungsfähigere Einheiten anstrebte, stieß mit ihren Eingemeindungen vielfach auf den Widerstand der Betroffenen.

Folgen der Eingemeindungen

Binnenwanderung, Geburtenüberschuss und Eingemeindungen waren auch in Bayern für das Städtewachstum seit den 1880er Jahren verantwortlich. München übertraf nach Eingemeindungen bereits 1854 die 100.000 Einwohner-Marke, Nürnberg 1880 und Augsburg 1910. Im Unterschied zu Preußen, das sich vergroßstädterte, blieb die Urbanisierung in Bayern vor 1914 jedoch ein "punktuelles Phänomen". Im Wesentlichen konzentrierte sich diese auf Oberbayern mit dem Umfeld München, auf Mittelfranken mit dem Raum Nürnberg-Fürth und abgeschwächt auf Augsburg sowie die Pfalz mit Ludwigshafen. Seit 1918 bzw. 1933 wuchs vor allem München mit zahlreichen Eingemeindungen weiter. Aber auch andere Städte entwickelten sich nun beschleunigt.

Gemeindegebietsreformen

Abseits der Großstädte reduzierten die Gemeindegebietsreformen des 20. Jahrhunderts die Zahl der Gemeinden deutlich. Ihr Ziel war es, leistungsfähige kommunale Strukturen, vor allem im ländlichen Raum, zu schaffen.

Die Deutsche Gemeindeordnung 1935 erklärte die Hälfte der kreisunmittelbaren Städte zu Stadtkreisen; die kleineren, bisher kreisunmittelbaren Städte wurden 1940 in die Landkreise integriert. Die nach 1945 von der amerikanischen Militärregierung initiierte Reduzierung der Kleingemeinden wurde bereits 1947/48 durch Volksabstimmungen überwiegend wieder rückgängig gemacht.

Die kommunale Gebietsreform 1971 bis 1978

Die kommunale Gebietsreform seit 1971 wurde oftmals mit wenig Rücksicht auf historische Zusammenhänge umgesetzt. Sie zählte zu den "einschneidensten Maßnahmen im Bereich der Gebietsaufteilung seit den Zeiten Montgelas und Ludwigs I." (Hartmann). Das Ziel war die Schaffung größerer und leistungsfähigerer Gebietseinheiten. Letztlich wurde die Zahl der Landkreise von 143 auf 71 und die der kreisfreien Städte von 48 auf 25 reduziert. Die ehemals 23 unmittelbaren Städte, die nun zu einem Landkreis gehören, heißen jetzt "Große Kreisstädte". Die Zahl der selbstständigen Gemeinden sank von rund 7.100 (1952) auf 2.051 (1990). Der Widerstand gegen die Gebietsreform erreichte gelegentlich eine erhebliche Intensität mit spektakulären Aktionen (u. a. im Fall der fränkischen Gemeinde Ermershausen oder dem Widerstand gegen die Auflösung des Landkreises Wasserburg). Einige Gemeinde konnten im Laufe der Auseinandersetzungen ihre Selbstständigkeit wiedererlangen.

Fragt man mit zeitlichem Abstand nach dem Erfolg der Gebietsreform, so wird angeführt, dass die Zahl der Gemeinden deutlich reduziert worden ist. Zwar wurde der Richtwert von 5.000 Einwohnern je Gemeinde vielfach nicht erreicht, denn viele Gemeinden besaßen 1978 noch weniger als 3.000 Einwohner. Insgesamt sei aber eine organisatorische Straffung, verbunden mit Kostenersparnis durch etwa die Bildung von Verwaltungsgemeinschaften, eingetreten. Nach Auffassung des damals federführenden Innenministers Bruno Merk (1922-2013) ergebe sich aus heutiger Perspektive, dass die Gebietsreform Voraussetzung für die nachfolgende Staats- und Verwaltungsreform gewesen sei. Des Weiteren sei die Infrastruktur verbessert worden, was letztlich auch die positive wirtschaftliche Entwicklung Bayerns befördert habe. Somit sei das Hauptziel der Reform erreicht worden, nämlich eine Stärkung der Verwaltung und Leistungskraft der Kommunen (Daseinsvorsorge, Infrastruktur). Kritische Stimmen verweisen demgegenüber auf die Problematik der "Bürgernähe" aufgrund der Neugliederung bei Eingemeindungen sowie auf die Verringerung der bürgerschaftlichen Mitwirkung durch die Verminderung der Mandatszahlen infolge der Auflösung von Gemeinden.

Eingemeindungen durch die Stadt München

München gemeindete 1854 Haidhausen und Giesing ein, was die Einwohnerzahl um 21.000 auf mehr als 121.000 (1858) erhöhte. 1864 folgte Ramersdorf, 1877 Sendling, 1890 Neuhausen und Schwabing, 1892 Bogenhausen. Bis 1915 war die Einwohnerzahl von 349.024 (1890) auf 541.532 angewachsen. In den 1920er Jahren wurden Perlach, Daglfing, Freimann und Trudering eingemeindet, und die Einwohnerzahl stieg auch dadurch auf 735.388 (1932). 1938 wurden Pasing, Solln, Großhadern, Ober- und Untermenzing, Allach und Feldmoching eingegliedert, so dass man 1939 815.212 Einwohner zählte (ein Plus von 37.000 durch Eingemeindungen). 1942 kam noch Aubing dazu. Die Fläche Münchens hatte sich von 1854 bis 1923 von 3.349 auf 12.603 Hektar fast vervierfacht. Von 17.512 (1932) wuchs sie bis 1942 auf 31.154 Hektar.

Eingemeindungen durch die Stadt Nürnberg

Selbständige Gemeinden im ehemaligen Burgfrieden waren in zwei Etappen 1825 und 1865 mit der Stadt Nürnberg vereinigt worden. 1881/97 gemeindete Nürnberg die Stadt Sündersbühl und 1898/99 weitere 13 Gemeinden mit 35.000 Einwohnern ein. Somit wuchs die Einwohnerzahl im Jahre 1900 auf 260.000 an, die Fläche der Stadt verfünffachte sich von 1.132 auf 5.444 Hektar. In den Jahren der Weimarer Republik gliederte man insgesamt 16 Gemeinden ein. Dadurch wuchs die Fläche der Stadt von 6.583 Hektar (1918) auf 10.247 Hektar (1930) an und die Zahl der Einwohner von 332.310 (1918) auf 412.000 (1931). Im Zusammenhang mit der Gebietsreform 1971 folgten weitere acht Gemeinden, so dass 1972 die 500.000-Einwohnermarke übertroffen wurde. Die Vereinigung Nürnbergs mit Fürth scheiterte am Desinteresse Nürnbergs und 1922 durch Volksabstimmung in Fürth. 1939/40 wurde die Einverleibung Fürths nach Nürnberg noch einmal aufgeworfen, doch letztlich von Adolf Hitler (1889-1945) selbst abgelehnt.

Eingemeindungen der Stadt Augsburg

In Augsburg erfolgte nach Maßnahmen der inneren Stadterweiterung zwischen 1911 und 1916 die Eingemeindung von Pfersee, Oberhausen, Meringerau, Lechhausen und Kriegshaber. Die Stadt wollte den Zugriff auf die von vielen Augsburger Arbeitern als Schlaf- und Wohnorte genutzten Vororte. Dadurch stieg die Einwohnerzahl um 43.739 auf 146.266. Augsburg wurde durch die Eingemeindungen zur flächenmäßig zweitgrößten Stadt Bayerns und zur siebtgrößten im Deutschen Reich vor 1914. Die Gebietsreform 1972 brachte die Eingliederung Göggingens und Haunstettens sowie einen deutlichen Flächenzuwachs. Die Einwohnerzahl stieg von 211.600 auf 253.700.

Eingemeindungen weiterer ausgewählter Städte

Auch andere Städte wie Hof, Erlangen oder Fürth, das von 1914 bis 1933 seine Fläche fast verdoppelte, führten Eingemeindungen durch. Regensburg realisierte bis 1914 nur zwei Eingemeindungen (1818 Kumpfmühl, 1904 Prüll). Ein größeres Ausgreifen kam erst 1924 durch die Eingemeindung von sieben bzw. 1938 drei Umlandgemeinden zustande. Würzburg gelang die 1913 versuchte Eingemeindung Heidingsfelds erst 1928. Auch Landshut erreichte erst 1928 die vor dem Ersten Weltkrieg noch gescheiterte Eingemeindung von Achdorf und Berg. Aschaffenburg wurde bereits 1855 Nilkheim einverleibt. Es folgten 1901 Damm und Leider sowie 1939 Schweinheim. Im Zuge der Gemeindegebietsreform folgen Gailbach und Obernau.

Literatur

  • Dagmar Bäuml-Stosiek, Großstadtwachstum und Eingemeindungen. Städtische Siedlungsplanung zwischen Vorsicht und Vorausschau, in: Friedrich Prinz/Marita Krauss (Hg.), München - Musenstadt mit Hinterhöfen. Die Prinzregentenzeit von 1886 bis 1912, München 1988, 60-68.
  • Hermann Beckstein, Städtische Interessenpolitik. Organisation und Politik der Städtetage in Bayern, Preußen und im Deutschen Reich 1896-1923 (Beiträge zur Geschichte des Parlamentarismus und der politischen Parteien 93), Düsseldorf 1991.
  • Stephan Bleek, Quartierbildung in der Urbanisierung. Das Münchner Westend 1890-1933, München 1988.
  • Christian Engeli, Stadterweiterungen in Deutschland im 19. Jahrhundert, in: Wilhelm Rausch (Hg.), Die Städte Mitteleuropas im 19. Jahrhundert (Beiträge zur Geschichte der Städte Mitteleuropas VII), Linz 1983, 47-72.
  • Karl-Ulrich Gelberg, Vom Kriegsende bis zum Ausgang der Ära Goppel (1945-1978), in: Max Spindler/Alois Schmid (Hg.), Handbuch der bayerischen Geschichte. Band IV/1, München 2. Auflage 2003, 635-956, hier 906-912.
  • Ulrike Haerendel/Gabriele Krüger, "Groß-München". Eingemeindungen, Verkehr, kommunales Bauen, in: Richard Bauer (Hg.), München - "Hauptstadt der Bewegung". Bayerns Metropole und der Nationalsozialismus, München 1993, 287-293.
  • Philipp Hamann, Gemeindegebietsreform in Bayern. Entwicklungsgeschichte, Bilanz und Perspektiven, München 2005.
  • Wolfgang Hofmann, Oberbürgermeister und Stadterweiterungen, in: Helmuth Croon/Wolfgang Hofmann/Georg Christoph von Unruh (Hg.), Kommunale Selbstverwaltung im Zeitalter der Industrialisierung (Schriftenreihe des Vereins für Kommunalwissenschaften 33), Stuttgart 1971, 59-85.
  • Fritz Karner, Die Veränderung von Gemeindebezirken durch Einverleibung, in: Blätter für administrative Praxis 57 (1907), 145-250.
  • Wolfgang R. Krabbe, Eingemeindungsprobleme vor dem Ersten Weltkrieg: Motive, Widerstände und Verfahrensweise, in: Die alte Stadt 7 (1980), 368-387.
  • Manfred Krapf, Entwicklung und Verwaltung bayerischer Städte zwischen 1870 und 1914 (Schriftenreihe zur bayerischen Landesgeschichte 115), München 1998.
  • Horst Matzerath, Städtewachstum und Eingemeindungen im 19. Jahrhundert, in: Jürgen Reulecke (Hg.), Die deutsche Stadt im Industriezeitalter, Wuppertal 1987, 67-89.
  • Heinrich Schnittger, Die Eingemeindungsverhandlungen zwischen Nürnberg und Fürth von 1900 bis 1933, Diss. Erlangen 1952.
  • Michael Diefenbacher/Rudolf Endres (Hg.), Stadtlexikon Nürnberg, Nürnberg 1999, 1228f. (Übersicht über die Eingemeindungen Nürnbergs).
  • Salo Turnheim, Die Eingemeindungspolitik Nürnbergs von ihren Anfängen im Jahre 1818 bis zur Gegenwart, Diss. Erlangen 1923.
  • Wilhelm Volkert (Hg.), Handbuch der bayerischen Ämter, Gemeinden und Gerichte 1799-1980, München 1983.

Quellen

  • Franz-Ludwig Knemeyer (Hg.), Die bayerischen Gemeindeordnungen 1808-1945, Köln 1994.
  • Theodor Kutzer, Beiträge zur Frage der Vereinigung der Stadt Fürth mit Nürnberg, Nürnberg 1912.
  • Hermann Luppe, Denkschrift über die Vereinigung von Nürnberg und Fürth, 1921 (Manuskript in der Stadtbibliothek Nürnberg).
  • Rede des Bayerischen Innenministers a. D. Dr. Bruno Merk anläßlich der 25-Jahrfeier des Landesverbandes der Freien Wähler Bayern e.V. zum Thema "Kommunale Selbstverwaltung - Segen oder Fluch?" am 30.08.2003.

Weiterführende Recherche

Externe Links

Empfohlene Zitierweise

Manfred Krapf, Eingemeindung, publiziert am 20.10.2006; in: Historisches Lexikon Bayerns, URL: <http://www.historisches-lexikon-bayerns.de/Lexikon/Eingemeindung> (20.09.2018)