Die Verfassunggebende Landesversammlung war die erste aus allgemeinen gesamtbayerischen Wahlen hervorgegangene Volksvertretung nach dem Zweiten Weltkrieg. Sie erarbeitete auf Weisung der US-Militärregierung zwischen Juli und Oktober 1946 die Verfassung des Freistaates Bayern. Zentrales Beratungsgremium war der 21-köpfige Verfassungsausschuss. Trotz der absoluten Mehrheit der Christlich-Sozialen Union (CSU) erfolgte die Arbeit weitgehend im Konsens mit der Sozialdemokratischen Partei Deutschlands (SPD), um der neuen Verfassung eine breite Akzeptanz zu sichern.
Entstehungsbedingungen
Verfassungsgebung als Auftrag der US-Militärregierung
Nach dem Ende des Zweiten Weltkriegs und der NS-Diktatur übernahmen die alliierten Siegermächte die Regierungsgewalt in Deutschland. Staatsrechtlich war unklar, ob das Reich und die Länder fortbestanden oder erst neu gegründet werden mussten. Faktisch bestimmten die Alliierten die staatliche Neuordnung, an deren vorläufigem Ende für Bayern eine neue Verfassung und für Westdeutschland das Grundgesetz stand.
Die Verfassunggebung der Länder in der US-Zone war Teil des Demokratisierungsprozesses, den der stellvertretende US-Militärgouverneur in Deutschland, Lucius D. Clay (1897-1978), vorantrieb: Nach den Kommunalwahlen im Frühjahr 1946 sollten im Mai oder Juni verfassunggebende Landesversammlungen in Bayern, Württemberg-Baden und Hessen gewählt werden. Am 15. September sollten die Verfassungsentwürfe fertig sein und nach Genehmigung durch die Militärregierung spätestens am 3. November jeweils Volksentscheide über die Verfassung und zugleich die Landtagswahlen stattfinden.
Inhaltliche Vorbereitung
Die Militärregierung erteilte Ministerpräsident Hoegner (SPD, 1887-1980) die Weisung, eine Kommission zu benennen, die bis 20. Mai die Arbeit der verfassunggebenden Landesversammlung vorzubereiten hatte. In den 'Vorbereitenden Verfassungsausschuss', dessen Vorsitz er selbst übernahm, berief er Innenminister Josef Seifried (SPD, 1892–1962), Arbeitsminister Albert Roßhaupter (SPD, 1878–1949), Sonderminister Heinrich Schmitt (KPD, 1895–1951), Justizstaatssekretär Hans Ehard (CSU, 1887–1980), Staatskanzleileiter Anton Pfeiffer (CSU, 1888–1957), den Münchner Oberbürgermeister Karl Scharnagl (CSU, 1881–1963) und dessen Stellvertreter Thomas Wimmer (SPD, 1887–1964) sowie den Staatsrechtsprofessor Hans Nawiasky (1880–1961). Nach 14 Sitzungen zwischen dem 8. März und dem 3. Mai legte der Ausschuss zum Abschluss einen vollständigen Verfassungsentwurf vor, der im Wesentlichen auf einem Vorschlag Hoegners fußte.
Rechtliche Grundlagen der Verfassunggebenden Landesversammlung
Das Gesetz über die Wahl einer Verfassunggebenden Landesversammlung orientierte sich am Landtagswahlrecht von 1920. Um eine Zersplitterung zu verhindern, waren nur die landesweit lizenzierten Parteien Christlich-Soziale Union (CSU), Sozialdemokratische Partei Deutschlands (SPD), Kommunistische Partei Deutschlands (KPD), Wirtschaftliche Aufbau-Vereinigung (WAV) (Partei) und Freie Demokratische Partei (FDP) zugelassen. Das Land wurde in fünf Wahlkreise entsprechend den damaligen fünf Regierungsbezirken eingeteilt. In den Wahlkreisen wurden Stimmkreise gebildet, die außerhalb der Großstädte den Landkreisen entsprachen. In diesen Stimmkreisen gaben die Wahlberechtigten ihre Stimme für den Kandidaten einer Partei ab.
Jeder Wahlkreis erhielt eine feste Anzahl an Sitzen, die nach dem Verhältniswahlrecht verteilt wurden. Diese den Parteien zustehenden Sitze wurden dann denjenigen Kandidaten zugeteilt, die in ihren Stimmkreisen die meisten Stimmen erhalten hatten.
Ein vom Ministerrat eigens geplantes Gesetz über die Verfassunggebende Landesversammlung kam nicht zustande, weil die Militärregierung es für nicht notwendig erachtete. Man begnügte sich mit den Aufgabenbeschreibungen aus der US-Direktive zum Verfassungsprozess: Die Landesversammlung sollte erstens die neue Verfassung vorlegen. Zweitens sollte sie als Beratungsorgan der Staatsregierung herangezogen werden können, ohne aber die Rechte eines vorläufigen Landtags zu haben. Sie ersetzte damit den bis dahin bestehenden Bayerischen Beratenden Landesausschuss.
Wahlkampf
Der allgemeine Mangel an Papier, Benzin und Kommunikationsmöglichkeiten prägte auch die Parteiarbeit. Vor allem die beiden großen Parteien CSU und SPD waren aber dennoch in der Lage, mit zahlreichen Wahlveranstaltungen kurzzeitig das politische Leben vor Ort zu wecken. Im Wahlkampf thematisierten sie vordringlich ihre weltanschaulichen Grundsätze, weniger konkrete Verfassungsbestimmungen.
Dies hatte zwei Hauptgründe: Zum einen lag bereits ein Verfassungsentwurf vor, den Vertreter beider großen Parteien konsensorientiert erarbeitet hatten. Zum anderen lehnten Teile innerhalb der CSU und SPD verschiedene Kompromisse aus dem Entwurf ab, sodass diese innerparteilichen Konflikte mit allgemeinen Wahlkampf-Formeln überdeckt werden mussten.
Als wesentliche Streitpunkte zeichneten sich im Wahlkampf ab: KPD, FDP, WAV und linke Teile der SPD lehnten jede Einschränkung des Parlamentarismus etwa durch ein Staatspräsidentenamt oder eine zweite Kammer ab. Denselben Kräften und auch dem CSU-Flügel um den Landesvorsitzenden Josef Müller (1898-1979) fehlte ein klares Bekenntnis zur deutschen Einheit. Die Wirtschaftsverfassung wurde vor allem von KPD und FDP mit unterschiedlicher Stoßrichtung angegriffen. Die WAV trat für direktdemokratische Elemente wie in der Schweiz ein. Damit waren die Konflikte während der Verfassungsberatungen vorgezeichnet.
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Wahlplakat der CSU, 1946. (Hanns-Seidel-Stiftung, Pl S : 1113) -
Wahlplakat SPD, 1946.(Friedrich-Ebert-Stiftung, SPDAdsD_6/PLKA000398) -
Wahlplakat der Kommunistischen Partei Deutschlands. (Stadtarchiv Würzburg Sammlung Pl I-189) -
Wahlplakat der Wirtschaftlichen Aufbau-Vereinigung. (Bayerisches Hauptstaatsarchiv, PS 26371)
Wahlergebnis
Die Wahl am 30. Juni 1946 verfestigte den Trend der Kreistagswahlen im Frühjahr: Die CSU erreichte die absolute Mehrheit, die SPD folgte als zweite große Partei mit deutlichem Abstand und die kleineren Gruppierungen blieben im einstelligen Prozentbereich.
| Wahlkreis | Wahlbeteiligung | CSU | SPD | KPD | WAV | FDP |
|---|---|---|---|---|---|---|
| Oberbayern | 70,4 | 54,8 | 29,8 | 6,1 | 7,8 | 1,5 |
| Niederbayern und Oberpfalz | 73,8 | 67,7 | 24,9 | 3,7 | 2,9 | 0,8 |
| Oberfranken und Mittelfranken | 73,9 | 46,2 | 37,1 | 7,0 | 3,8 | 5,9 |
| Unterfranken | 72,8 | 69,2 | 21,7 | 4,4 | 3,2 | 1,5 |
| Schwaben | 68,1 | 66,0 | 21,5 | 3,8 | 7,7 | 1,0 |
| Bayern (gesamt) | 72,1 | 58,3 | 28,8 | 5,3 | 5,1 | 2,5 |
Die CSU war am schwächsten in den stärker industrialisierten und protestantischen Regionen Mittel- und Oberfrankens sowie in München. Dort hatten SPD und KPD ihre besten Ergebnisse erzielt. Die WAV wurde stark überdurchschnittlich in kriegszerstörten Großstädten sowie in Südbayern gewählt. Die FDP hatte vor allem in Städten mit protestantischer Bevölkerung eine stabile Basis und erhielt in Stadt und Landkreis Coburg mit 20% ihr bestes Ergebnis.
| Wahlkreis | CSU | SPD | KPD | WAV | FDP |
|---|---|---|---|---|---|
| Oberbayern | 22 | 12 | 2 | 3 | |
| Niederbayern und Oberpfalz | 32 | 11 | 2 | 1 | |
| Oberfranken und Mittelfranken | 22 | 18 | 3 | 2 | 3 |
| Unterfranken | 18 | 5 | 1 | ||
| Schwaben | 15 | 5 | 1 | 2 | |
| Bayern (gesamt) | 109 | 51 | 9 | 8 | 3 |
Mitglieder
Sozialprofil
Die Landesversammlung war fast rein männlich besetzt (nur 6 Frauen). Rund 70 % der Mitglieder waren noch im Königreich politisch sozialisiert worden, nur sechs waren jünger als 40. Katholiken überwogen (ca. 70 % wie auch in der Gesamtbevölkerung), Protestanten waren etwas unterrepräsentiert (ca. 20 % bei 26 % in Gesamtbevölkerung). Bemerkenswert sind die ca. 10 % Konfessionslosen (bei nur 1,4 % in der Gesamtbevölkerung) bei den Arbeiterparteien.
Von den 180 Mitgliedern saßen 142 zum ersten Mal in einem Parlament, zugleich waren 100 Abgeordnete 1946 in irgendeiner Form im öffentlichen Dienst tätig, vom Lehrer über zahlreiche Bürgermeister und Landräte bis hin zu den Mitgliedern der Staatsregierung – Personen also, die bereits am staatlichen Neuaufbau mitwirkten.
Der Herkunft nach stammten sie zwar aus allen sozialen Schichten. Ein großer Teil der Abgeordneten kann zum Zeitpunkt ihrer Wahl aber als bürgerliche Honoratioren oder Arbeiterfunktionäre kategorisiert werden.
In der SPD-Fraktion war der überwiegende Teil im öffentlichen Dienst (28), in der Partei oder den Gewerkschaften (12) tätig. Nur ein Mitglied gab im Mitgliederverzeichnis der Landesversammlung noch "Arbeiter" als Beruf an. In der CSU-Fraktion gab es neben dem dominierenden öffentlichen Dienst (65) zwei starke Gruppen mit landwirtschaftlichem Hintergrund (ca. 40, teilweise gleichzeitig Bürgermeister/Landrat) und aus dem Gewerbe (ca. 25, v.a. Selbständige und leitende Angestellte).
Fraktionen
Die Mitglieder organisierten sich in fünf Fraktionen mit folgenden Vorsitzenden: CSU: Alois Hundhammer (1900-1974), SPD: Albert Roßhaupter, ab 13.9. Franz Haas (1904-1989), KPD: Hermann Schirmer (1897-1981), WAV: Alfred Loritz (1902-1979), FDP: Thomas Dehler (1897-1967).
Von den drei kleinen Fraktionen ist kaum etwas bekannt, die beiden großen waren "in erster Linie Mehrheitsbeschaffer" für ihre Vertreter im Verfassungsausschuss (Fait, Erneuerung, 204). Lediglich in der umstrittenen Staatspräsidenten-Frage beeinflusste die SPD-Fraktion das Ergebnis, als sie ihrem kompromissbereiten 'Minister-Flügel' die Gefolgschaft verweigerte und so die knappe Ablehnung ermöglichte.
Arbeitsweise
Konstituierung
Die Landesversammlung konstituierte sich am 15. Juli: Nach Eröffnungsworten von Ministerpräsident Hoegner und General Walter J. Muller (1895–1967) wählten die Abgeordneten Michael Horlacher (CSU, 1888-1957) zum Präsidenten. Im Anschluss stellte Hoegner die wesentlichen Inhalte des Verfassungsentwurfes vor. Schließlich wurden der Verfassungs- und der Wahlprüfungsausschuss gewählt. Damit waren die Grundlagen gelegt für den Charakter der Versammlung als Arbeitsparlament, das die zentralen Aufgaben nicht im Plenum erledigte.
Arbeitsphase im Verfassungsausschuss
Unter den 21 Mitgliedern des Verfassungsausschusses waren viele bereits im Vorbereitenden Verfassungsausschuss vertreten. Der Staatsrechtler Nawiasky wurde erneut als Berater hinzugezogen. Die von Sachlichkeit und Konsensorientierung geprägte Arbeit des Vorgremiums setzte sich daher auch in der Ausschussphase fort. Zudem entschied der Ausschuss, den vorliegenden Verfassungsentwurf artikelweise zu beraten und keine Generaldebatte vorzuschalten. Der modifizierte Entwurf Hoegners bestimmte damit auch die weiteren Beratungen.
Mit Lorenz Krapp (1882-1947) als Vorsitzendem und Hans Ehard als Schriftführer besetzte die CSU zwar die formal relevantesten Positionen. Die Kompromisssuche fand aber i.d.R. unter Hoegner, Nawiasky, Ehard, Hundhammer und Horlacher statt.
Der Verfassungsausschuss tagte zunächst in 30 Sitzungen vom 16. Juli bis zum 5. September. Die Hauptteile "Grundrechte und Grundpflichten" sowie "Das Gemeinschaftsleben" wurden dem Plenum am 12. August überwiesen, die Hauptteile "Aufbau und Aufgaben des Staates" sowie "Das Wirtschaftsleben" am 5. September.
Plenarphase
Im Plenum fasste jeweils ein Berichterstatter die Ausschussarbeit zusammen. In der Aussprache hatten die beiden großen Fraktionen CSU und SPD je zwei Stunden Redezeit, die kleinen je eine Stunde. Auf die Einzelabstimmung zu den Artikeln folgte die Gesamtabstimmung über den Hauptteil.
Nachdem das Plenum am 12. September das Staatspräsidentenamt abgelehnt hatte, passte eine Redaktionskommission den Gesamttext an. Auf der Sitzung am 20. September wurde zunächst die Wiedereinfügung des Staatspräsidentenamts abgelehnt. Dann folgte die namentliche Schlussabstimmung mit 134 Ja-Stimmen und 18 Nein-Stimmen.
An der beschlossenen Fassung hatten die US-Besatzungsbehörden letzte Änderungswünsche, die der Verfassungsausschuss in den Text einarbeitete. Am 26. Oktober folgte die namentliche Schlussabstimmung im Plenum, das mit 136 Ja- und 14 Nein-Stimmen den Verfassungsentwurf endgültig annahm. Im Anschluss wurde in einem festlichen Akt vom Präsidenten der Versammlung das Genehmigungsschreiben der US-Militärregierung verlesen.
Die Landesversammlung als Beratungsorgan der Staatsregierung
Die Funktion als Parlamentsersatz blieb untergeordnet. Das Plenum setzte in seiner zweiten Vollsitzung am 13. August Fachausschüsse für Haushalt und Kultur, Wirtschaft und Soziales, Flüchtlingsfragen sowie Eingaben und Beschwerden ein. Über ihre Arbeit ist nur sehr wenig bekannt. Lediglich der Wirtschafts- und Sozialausschuss wurde punktuell von der Öffentlichkeit wahrgenommen, wenn es um unmittelbare materielle Nachkriegsprobleme ging.
Die 9. Plenarsitzung am 15. Oktober war der Beratung verschiedener Gesetze vorbehalten, die die Staatsregierung der Versammlung vorgelegt hatte. Dabei handelte es sich mit dem Gesetz über die bayerische Staatsangehörigkeit sowie dem Gesetz betreffend die Volksentscheidung über die Bayerische Verfassung und die Wahl des Bayerischen Landtags um Materien, die eng mit der Verfassung zusammenhingen und im Wesentlichen gebilligt wurden.
Ende der Landsversammlung
Am 1. Dezember stimmten beim Volksentscheid 70,6 % der Wähler für die neue Verfassung. Zugleich wurde der erste Landtag gewählt. Damit waren die beiden Funktionen der Verfassunggebenden Landesversammlung als Konstituante und vorparlamentarisches Beratungsorgan der Staatsregierung erledigt.
Im ersten Landtag waren viele Mitglieder der Verfassunggebenden Landesversammlung erneut vertreten. Am sichtbarsten fand die Kontinuität ihren Ausdruck in der Wahl von Michael Horlacher zum ersten Landtagspräsidenten.
Vergleich mit anderen Ländern
Die Entstehung der Länderverfassungen hängt eng mit den unterschiedlichen Schwerpunkten der alliierten Deutschlandpolitik zusammen: Während die USA und Frankreich zügig föderale Strukturen aufbauten, hatten starke Länder für Großbritannien nur geringe Priorität. Aufgrund der territorial inhomogeneren Strukturen dauerte die Neugründung der Länder in ihrer Zone auch deutlich länger.
In den Ländern der US-Besatzungszone fanden die Verfassungsberatungen nach demselben Muster und annähernd zeitgleich statt. Während in Württemberg-Baden und Hessen aber die Staatsrechtler Carlo Schmid (1896-1979) und Walter Jellinek (1885-1955) großen Einfluss auf die Entwürfe ausübten, war in Bayern Ministerpräsident Hoegner die inhaltlich prägende Kraft, die vom Staatsrechtler Nawiasky ergänzt wurde. In Württemberg-Baden wurde die Verfassung mit nur einer Gegenstimme in der Landesversammlung und 86,6% im Volksentscheid angenommen. In Hessen war die Verfassung zwar ebenso wie in Bayern ein Kompromissprodukt zwischen Union und SPD, dem dort auch die KPD, nicht jedoch die Liberal-Demokratische Partei (LDP) zustimmte. Der Konflikt über die Wirtschaftsverfassung war dort aber ähnlich stark wie in Bayern die Staatspräsidentenfrage, sodass auch im hessischen Volksentscheid mit 76,4 % ein knappes Viertel die Zustimmung verweigerte.
In der französischen Zone setzte die Verfassunggebung nach amerikanischem Vorbild in eigens gewählten „Beratenden Versammlungen“ im Herbst 1946 ein. Die Verfassungsreferenden fanden in Rheinland-Pfalz, Baden und Württemberg-Hohenzollern am 18. Mai 1947 statt.
In der britischen Zone hatten erst die Abgeordneten der im April 1947 erstmals gewählten Landtage zugleich die Ausarbeitung einer Verfassung aufgetragen bekommen. Mit der absehbaren Entstehung eines westdeutschen Teilstaates pausierten aber die Beratungen. Die Verfassungen wurden dann erst zwischen Dezember 1949 (Schleswig-Holstein) und Juni 1952 (Hamburg) beschlossen.
Forschungsstand und Quellenlage
Die Landesversammlung wurde vor allem im größeren Zusammenhang der Verfassunggebung von Barbara Fait (geb. 1957) und Annette Zimmer (geb. 1954) behandelt. Die Protokolle der Landesversammlung und ihres Verfassungsausschusses sowie der SPD-Fraktion sind online verfügbar. Die Fraktionsprotokolle der CSU sind im Archiv für Christlich-Soziale Politik der Hanns-Seidel-Stiftung überliefert.
Literatur
- Bernhard Diestelkamp, Verfassungsgebung in den Westzonen nach 1945 – Länderverfassungen und Grundgesetz, in: Zeitschrift für neuere Rechtsgeschichte 11 (1989), 168–183.
- Barbara Fait, Auf Befehl der Besatzungsmacht? Der Weg zur Bayerischen Verfassung, in: Wolfgang Benz (Hg.), Neuanfang in Bayern 1945-1949. Politik und Gesellschaft in der Nachkriegszeit, München 1988, 36-63.
- Barbara Fait, Demokratische Erneuerung unter dem Sternenbanner. Amerikanische Kontrolle und Verfassunggebung in Bayern 1946 (Beiträge zur Geschichte des Parlamentarismus und der politischen Parteien 114), Düsseldorf 1998.
- Karl-Ulrich Gelberg, Die Verfassung des Freistaates Bayern vom 8. Dezember 1946, in: Alois Schmid (Hg.): Handbuch der bayerischen Geschichte. Band 4: Das neue Bayern. Von 1800 bis zur Gegenwart. 1. Teilband: Staat und Politik, München 2003, 701–725.
- Frank R. Pfetsch, Ursprünge der Zweiten Republik. Prozesse der Verfassungsgebung in den Westzonen und in der Bundesrepublik, Opladen 1990.
- Eduard Schmidt, Staatsgründung und Verfassungsgebung in Bayern. Die Entstehung der Bayerischen Verfassung vom 8. Dezember 1946 (Beiträge zum Parlamentarismus 10), München 1993.
- Walter Siegel, Bayerns Staatswerdung und Verfassungsentstehung 1945/1946. Ein Beitrag zur politischen und rechtlichen Problematik bei der Entstehung der Verfassung des Freistaates Bayern von 1946, Bamberg 1978.
- Annette Zimmer, Demokratiegründung und Verfassunggebung in Bayern. Die Entstehung der Verfassung des Freistaates Bayern von 1946 (Verfassungspolitik 4), Frankfurt a.M. 1987.
Quellen
- Karl-Ulrich Gelberg, Die Protokolle der SPD-Fraktion in der Bayerischen Verfassunggebenden Landesversammlung 1946, in: Zeitschrift für bayerische Landesgeschichte 60 (1997), 1051-1093.
- Gesetz für die Wahl einer Verfassungsgebenden Landesversammlung vom 14. Februar 1946.
- Gesetz betreffend des Volksentscheids über die Bayerische Verfassung und die Wahl des Bayerischen Landtags vom 3. Oktober 1946.
- Gesetz zur Ergänzung des Gesetzes betreffend den Volksentscheid über die Bayerische Verfassung und die Wahl des Bayerischen Landtags vom 3. Oktober 1946 vom 31. Oktober 1946.
- Die Wahl zur Verfassunggebenden Landesversammlung vom 30. Juni 1946, in: Statistisches Jahrbuch für Bayern 23 (1948), 316-325.
Weiterführende Recherche
Externe Links
- Bayerische Staatsbibliothek, Dokumente zur Bayerischen Verfassungsgebung 1946.
- Geschichte des Bayerischen Parlaments seit 1819: Die Verfassunggebende Landesversammlung, 1946
Verfassungsgebende Landesversammlung
Empfohlene Zitierweise
Alexander Wegmaier, Verfassunggebende Landesversammlung (1946), publiziert am 3.3.2026; in: Historisches Lexikon Bayerns, URL: <https://www.historisches-lexikon-bayerns.de/Lexikon/Verfassunggebende_Landesversammlung_(1946)> (3.03.2026)