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Landtagsfraktionen (seit 1946)

Sitzverteilung im Bayerischen Landtag für die Wahlperioden 1950-1958, abgedruckt in: Bayerisches Statistisches Landesamt (Hg.), Wahl zum Bayerischen Landtag am 23. November 1958. (Beiträge zur Statistik in Bayern 211, 1959, 13) (© Bayerisches Landesamt für Statistik)

von Peter Jakob Kock

Fraktionen sind parteipolitisch gleichgerichtete, in der Geschäftsordnung fixierte und mit eigenen Rechten versehene Gliederungen eines Parlaments. Gleichzeitig sind sie das Scharnier zwischen Parteien und Parlament. Die erforderliche Mindestzahl an Abgeordneten zur Bildung einer Fraktion im Bayerischen Landtag wurde 1954 auf zehn festgelegt; seit 1985 wurde die Mindestzahl auf fünf gesenkt. Grundlegend wurde die Stellung der Fraktionen im Bayerischen Landtag durch das Bayerische Fraktionsgesetz von 1992 geregelt.

Sinn und Zweck der Fraktionen

Als 1848 in der Frankfurter Paulskirche die erste gesamtdeutsche Nationalversammlung zusammentrat, standen die Abgeordneten primär vor der Notwendigkeit der Selbstorganisation. Aus den "Klubs" politisch gleich gesinnter Kreise, die sich in Gasthäusern und Hotels trafen, bildeten sich "Fraktionen" heraus (engl. "parliamentary group", frz. "groupe parlemantaire"). So konnten die programmatischen Ziele gebündelt und gleichzeitig die Mitglieder mit Hilfe von Statuten diszipliniert werden.

Fraktionen haben als erstes die Funktion, den Zusammenschluss der Abgeordneten zur Durchsetzung gemeinsamer Überzeugungen und Aufgaben zu ermöglichen. Parteien, die die Regierung stellen, organisieren über ihre Fraktionen die notwendigen Mehrheiten. Oppositionsparteien gestalten demgegenüber die Kontrolle der Exekutive und arbeiten an Alternativen mit Hilfe von Anträgen oder Gesetzentwürfen. Die Mehrheitsfraktion stellt der Regierung nicht selten eigene Vorlagen gegenüber mit dem Ziel der Abgleichung. Diese parlamentarische Routine in der Kooperation von Regierung und Regierungsfraktion wurde in Bayern z. B. durchbrochen beim Streit um den Nichtraucherschutz 2007 oder bei der Einführung der Gymnasialzeit von acht Jahren, als zeitweise Fraktionsmeinung und Regierungsplanung hart aufeinander prallten. So sorgte die CSU-Fraktion beim Gesundheitsschutzgesetz für eine Verschärfung des Regierungsentwurfs. Die im Hauruckverfahren von Ministerpräsident Edmund Stoiber (CSU, geb. 1941, Ministerpräsident 1993-2007) 2004/2005 gegen die skeptische Fraktion durchgesetzte Verkürzung der Gymnasialzeit ("G 8") führte zu dem paradoxen Ergebnis, dass nach jahrelanger Diskussion die Rückkehr zum neunjährigen Gymnasium ("G 9") stand, vorangetrieben von Ministerpräsident Horst Seehofer (CSU, geb. 1949, Ministerpräsident 2008-2018). Die Durchsetzungskraft bei Personalentscheidungen dokumentiert erneut das Tauziehen um die Nachfolge von Ministerpräsident Seehofer, bei dem die CSU-Fraktion mit einem einstimmigen Votum für Markus Söder (CSU, geb. 1967, Ministerpräsident seit 2018) unmissverständlich die Weichen stellte.

Die parlamentarische Arbeit von Regierungs- und Oppositionsfraktionen fußt auf der Fraktionsdisziplin. Um abweichende Meinungen zu verhindern und gleichzeitig Mehrheiten zu sichern, wird auch ein "Fraktionszwang" ausgeübt. Da er jedoch dem in der Verfassung garantierten "freien Mandat" widerspricht, sind Sanktionen nicht zulässig. In der Praxis steht jedoch die argumentative Einwirkung auf abweichende Abgeordnete im Vordergrund. Oft erscheint der "Fraktionszwang" schon wegen bestehender Mehrheitsverhältnisse im Parlament fast bedeutungslos. Es ist aber durchaus üblich, dass ein Abgeordneter, der aus Gewissensgründen der wegen lokaler Betroffenheit (Beispiele: Bau des Großflughafens München oder Schutz der Donauschleife) nicht mitentscheiden kann, protokollarisch "daheim bleibt", also die Abstimmung vor der Sitzungstür abwartet. Auch ein "Pairing" kann der gängigen Praxis im Parlament entsprechen – also eine Absprache zur Nichtteilnahme – gemeinsam mit ebenfalls abweichenden Oppositionskollegen (zum Beispiel jeweils zwei für und zwei gegen ein umstrittenes Thema), so dass beim Urnengang die "Proportion" wieder stimmt. Historisch dokumentiert ist ein Fraktionszwang in der bayerischen Nachkriegsgeschichte lediglich bei der Schlussabstimmung in der Verfassunggebenden Landesversammlung, als CSU und SPD im Plenum am 26. Oktober 1946 den Fraktionszwang aufhoben. Eine seltene Sonderform interfraktioneller Kooperation gab es in der Viererkoalition (1954-1957) und in der Koalition aus CSU und FDP (2008-2013), als ein "Ständiger Koalitionsausschuss" bzw. ein "Koalitionsausschuss" die Zusammenarbeit koordinierten.

Fraktionen im Landtag seit 1946
Partei Fraktion Zeitraum
Christlich-Soziale Union (CSU) CSU-Fraktion seit 1946
Sozialdemokratische Partei Deutschlands (SPD) SPD-Fraktion seit 1946
Freie Demokratische Partei (FDP) FDP-Fraktion 1. bis 5. Wahlperiode (1946 bis 1966), 7. bis 9. Wahlperiode (1970 bis 1982), 12. Wahlperiode (1990/1994) und 16. Wahlperiode (2008/2013)
Wirtschaftliche Aufbau-Vereinigung (WAV) WAV-Fraktion 1. Wahlperiode (1946/1960)
Bayernpartei (BP) BP-Fraktion 2. bis 5. Wahlperiode (1950 bis 1966)
Gesamtdeutscher Block (GB)/Block der Heimatvertriebenen und Entrechteten (BHE)/Gesamtdeutsche Partei (GDP) GB/BHE/GDP-Fraktion 2. bis 4. Wahlperiode (1950 bis 1962)
Deutsche Gemeinschaft (DG) DG-Fraktion 2. Wahlperiode (1950/1954)
Nationaldemokratische Partei Deutschlands (NPD) NPD-Fraktion 6. Wahlperiode (1966/1970)
Bündnis 90/DIE GRÜNEN Fraktion Bündnis 90/DIE GRÜNEN 11. bis 17. Wahlperiode, seit 1986
FREIE WÄHLER Fraktion DIE FREIEN WÄHLER 16. und 17. Wahlperiode, seit 2008

Geschäftsordnung als rechtliche Grundlage der Fraktion

Bis 1992 waren ausschließlich die Geschäftsordnungen des Bayerischen Landtags rechtliche Grundlage der Landtagsfraktionen. Der erste Nachkriegslandtag beschloss am 12. Mai 1948 seine Geschäftsordnung, wo es in § 6 heißt: "Fraktionen sind parlamentarische Vereinigungen von mindestens fünf Mitgliedern." Diese knappe Definition war fast wortgleich mit den Geschäftsordnungen für die Bayerischen Landtage in der Weimarer Republik. Sie wurde bis 1985 beibehalten mit einer einzigen Änderung: Die Geschäftsordnung vom 13. Dezember 1954 legte die Mindestzahl der Mitglieder einer Fraktion auf zehn fest. Diese Änderung, angestoßen von der SPD-Fraktion, sollte die "Arbeit des Landtags möglichst glatt und flüssig gestalten, wozu auch eine gewisse zahlenmäßige Begrenzung der Fraktionsstärke gehöre". Das Quorum von zehn Abgeordneten löste in der 8. Wahlperiode (1974/78) eine politische Grundsatzdiskussion aus, die in eine Verfassungsklage der Freien Demokraten mündete.

Die Geschäftsordnung vom 1. August 1985 (BayRS 1100-.3-I) nahm Abschied von der Sperrklausel "zehn Abgeordnete" und legte nun fest: "Fraktionen sind Vereinigungen von Abgeordneten einer Partei, welche bei der vorausgegangenen Landtagswahl mindestens 5 % der Gesamtstimmenzahl im Land und mindestens 5 Sitze im Bayerischen Landtag erhalten hat." In der Fassung der Geschäftsordnung von 2011 heißt es weiter: "Ein Mitglied des Landtags kann nur einer Fraktion angehören. Die Fraktionen regeln ihre Angelegenheiten einschließlich der Wirtschaftsführung durch Satzung, die den Grundsätzen dieser Geschäftsordnung, des Bayerischen Fraktionsgesetzes und der Verfassung nicht widersprechen darf."

Sperrklausel im politischen und verfassungsrechtlichen Streit

Bei der Landtagswahl am 27. Oktober 1974 schafften die Liberalen den Einzug in den Landtag mit 5,2 % der Stimmen nur knapp. Das bedeutete den Verlust von zwei Mandaten, so dass die FDP mit acht Sitzen keine Fraktion mehr bilden konnte. In der Plenarversammlung vom 20. März 1975 kam es zu einer Grundsatzdebatte über die Rechte der Opposition und damit auch zum Streit über den verweigerten Fraktionsstatus für die FDP. Ihre Sprecherin Hildegard Hamm-Brücher (FDP, 1921-2016) hielt der CSU vor, mit ihrer harten Haltung die "geringsten Regeln des Anstands und der Fairness" zu verletzen und eine "Strafexpedition" gegen die Liberalen zu führen. Ein Gutachten des Innenministeriums hielt eine Änderung der Geschäftsordnung zu Gunsten der Freien Demokraten für rechtlich denkbar, aber nicht für zwingend geboten. Die CSU-Mehrheitsfraktion gewährte daraufhin der "FDP-Gruppe" erweiterte Rechte und räumte ihr in den acht großen Ausschüssen jeweils einen Sitz ein. Es blieb jedoch bei der Verweigerung des Status einer Fraktion.

Die acht Landtagsabgeordneten der FDP beantragten Mitte 1975 beim Bayerischen Verfassungsgerichtshof im Wege der Normenkontrolle, die Schranke von zehn Mandaten für die Fraktionsbildung in der Geschäftsordnung (§ 7 Abs. 1 Satz 1) für verfassungswidrig und nichtig zu erklären, weil sie den Gleichheitsgrundsatz der Verfassung (Art. 118 Abs. 1 BV) in unzulässiger Weise einschränke. Die Kläger argumentierten, dass sie unter anderem weder in den kleineren Ausschüssen noch im Präsidium vertreten seien und ihnen eine Vertretung in außerparlamentarischen Gremien, etwa im Rundfunkrat, vorenthalten werde.

Am 30. April 1976 lehnte der Bayerische Verfassungsgerichtshof die Klage der FDP-Abgeordneten ab, denn der Umstand, dass eine Partei in den Landtag gelangt sei, "führt nicht notwendig dazu, dass den Abgeordneten dieser Partei in jedem Fall der Fraktionsstatus zuerkannt werden müsste". Die Sperrklausel der Geschäftsordnung halte sich im Rahmen der "im Parlamentsrecht des Bundes und der Länder üblichen Regelungen". Bei Erlass seiner Geschäftsordnung sei der Landtag autonom (Art. 20 Abs. 3 BV). Zwar seien die Fraktionen mit den politischen Parteien eng verbunden und nähmen deren Interessen im Parlament wahr. Das rechtfertige jedoch nicht die Annahme der Kläger, eine Fraktion sei eine "Partei im Parlament" und könne folglich den Fraktionsstatus beanspruchen. Fraktionen seien vielmehr Gliederungen des Parlaments und unterlägen damit dem Parlamentsrecht, stellten die Verfassungsrichter fest.

Bayerisches Fraktionsgesetz

Die rechtliche Stellung der Abgeordneten und der Fraktionen wurde Ende der 1980er Jahre nicht zuletzt im Zusammenhang mit dem "Wüppesahl-Urteil" des Bundesverfassungsgerichts in den deutschen Parlamenten mit dem Ziel einer Verrechtlichung parlamentarischer Bestimmungen diskutiert. Auf das Urteil vom 13. Juni 1989 – es ging um die Rechte eines fraktionslosen Bundestagsabgeordneten – nahm explizit der Landtagsabgeordnete Ernst Michl (CSU, 1935-2001) Bezug, als er einen interfraktionellen Gesetzentwurf für ein Bayerisches Fraktionsgesetz einbrachte. Am 12. Februar 1992 sagte Michl im Landtagsplenum, mit dem Fraktionsgesetz solle "primär Klarheit über die Rechtsfähigkeit der Fraktionen und über die Prüfungskompetenz des Bayerischen Obersten Rechnungshofes geschaffen werden". Völlig offen sei beispielsweise derzeit mangels gesetzlicher Regelung die Eigentümer- und Arbeitgebereigenschaft der Fraktionen. Grundsätzlich gelte als Grundsatz der parlamentarischen Demokratie die "Fraktionsautonomie", wozu eigene Geschäftsordnungen zählten. Das Fraktionsgesetz wurde einstimmig ohne weitere Debatte verabschiedet.

Das "Gesetz zur Rechtsstellung und Finanzierung der Fraktionen im Bayerischen Landtag (Bayerisches Fraktionsgesetz – BayFraktG)" vom 26. März 1992 legt fest: "Fraktionen sind mit eigenen Rechten und Pflichten ausgestattete Vereinigungen im Bayerischen Landtag, zu denen sich Mitglieder des Bayerischen Landtags zusammengeschlossen haben. Sie dienen der politischen Willensbildung im Bayerischen Landtag" (Art. 1). Zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben erhalten die Fraktionen Zuschüsse (Art. 2), die jedoch nicht "für Zwecke der Parteien" verwendet werden dürfen. Geregelt sind unter anderem auch Buchführung, Rechnungslegung und Rechnungsprüfung. Das Bayerische Fraktionsgesetz von 1992 war das erste deutsche Gesetz dieser Art. Der Bundestag zog zwei Jahre später nach und verankerte die entsprechenden Bestimmungen im Abgeordnetengesetz.

Am 16. Juli 2013 beschloss der Landtag mit den Stimmen von CSU, SPD und FDP, im Fraktionsgesetz eine rechtliche Grundlage für Vergütungen von Fraktionsmitgliedern mit besonderen Funktionen zu schaffen. Die Höhe der Zulagen kann von den Fraktionen festgelegt werden. Die Gesetzesänderung war eine Reaktion auf die Änderung des Abgeordnetengesetzes im Zusammenhang mit der "Beschäftigtenaffäre", als die Anstellung von Familienangehörigen auf Staatskosten unterbunden wurde.

Die Fraktion in der Bayerischen Verfassung

Eine Erwähnung in der Bayerischen Verfassung finden die Fraktionen erst seit 1998. Im Rahmen der Verfassungsreform wurde die Bedeutung der parlamentarischen Opposition (Art. 16 a BV) herausgehoben. In Absatz 2 heißt es: "Die Fraktionen und die Mitglieder des Landtags, welche die Staatsregierung nicht stützen, haben das Recht auf ihrer Stellung entsprechende Wirkungsmöglichkeiten in Parlament und Öffentlichkeit." Zusammen mit der Verfassungsbestimmung "die Abgeordneten sind Vertreter des Volkes, nicht nur einer Partei" (Art. 13 Abs. 2 Satz 1) ergibt sich aus dieser Rechtsstellung "das grundsätzliche Gebot der formalen Gleichbehandlung der Fraktionen, was ihre Mitwirkungsrechte und –möglichkeiten im Parlament betrifft" (Verfassungskommentar Meder/Brechmann).

Fraktionslose Abgeordnete

Von 1946 bis Ende März 2017 wurden im Bayerischen Landtag 42 fraktionslose Abgeordnete gezählt. Etwa die Hälfte davon verließ ihre Fraktion in der 1. oder 2. Wahlperiode (1946 bis 1954) oder wurde ausgeschlossen. Es war die Zeit heftiger Flügelkämpfe in der CSU und ihr Ringen mit der BP, als die CSU-Mitbegründer Josef Baumgartner (CSU, 1904-1964) und August Haußleiter (CSU, 1905-1989) Partei und Fraktion den Rücken kehrten, und als die WAV bereits kurz nach ihrer Gründung durch Alfred Loritz (WAV, 1902-1979) auseinander fiel. Prominente Fraktionslose jüngerer Zeit sind Gabriele Pauli (CSU, Freie Wähler geb. 1957) und Claudia Stamm (Grüne, geb. 1970). Die langjährige Fürther Landrätin und Parteirebellin Pauli, deren Kritik am Führungsstil von Ministerpräsident Stoiber mit zu seinem Rücktritt beitrug, wurde 2008 für die Freien Wähler in den Landtag gewählt. Bereits nach einem Jahr verließ sie ihre Fraktion. Claudia Stamm protestierte im Frühjahr 2017 mit ihrem Parteiaustritt gegen den ihrer Ansicht nach zu basisfernen Kurs der Grünen und wählte ebenfalls den Status einer Fraktionslosen. Die parlamentarischen Rechte fraktionsloser Abgeordneter sind seit der bereits erwähnten Wüppesahl-Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts im Jahr 1989 weitgehend geklärt: Sie haben unter anderem Rede- und Antragsrecht und nehmen am Gesetzgebungsverfahren teil.

Sitzordnung im Plenum

Sitzplan der Abgeordneten des Bayerischen Landtags der Wahlperiode 1966/70, abgedruckt in: Bayerisches Statistisches Landesamt (Hg.), Wahl zum Bayerischen Landtag am 20. November 1966, 1967, 257. (© Bayerisches Landesamt für Statistik)

Das Rechts-Links-Schema, mit dem traditionell das politische Spektrum dargestellt wird, spiegelt sich in der parlamentarischen Sitzordnung wider. Die Sitzordnung im Plenarsaal beschließt der Ältestenrat (§ 15 Abs. 2 der Geschäftsordnung des Bayerischen Landtags). Zwischen den Fraktionen bestand stets weitgehend Übereinstimmung, in welchem Segment des Plenums, gesehen vom Präsidium aus, ihre Abgeordneten die Plätze einzunehmen hatten. Rechts von der CSU saß in der 6. Wahlperiode erwartungsgemäß die Fraktion der NPD. Von 1950 bis 1966 war dort aber der Platz der BP. Die FDP hatte ihre Sitze zwischen CSU und SPD; dem rechtslastigen Gesamtdeutschen Block wurde 1958 verblüffender Weise der Raum zwischen FDP und SPD zugewiesen. Zu einem Beinahe-Eklat kam es bei der Konstituierenden Sitzung des 11. Landtags am 22. Oktober 1986, als die Sozialdemokraten zögerten, ihre Plätze links außen für die erstmals ins Parlament gewählten 15 Abgeordneten der Grünen freizumachen, wie es von der CSU-Mehrheit beschlossen worden war. Erst als Franz Heubl (CSU, 1924-2001), der noch nicht wiedergewählte Landtagspräsident, spontan vermittelnd eingriff, rückten die SPD-Abgeordneten nach rechts. Der Ort der Grünen ganz links im Plenarsaal des Maximilianeums, anschließend vom Ältestenrat beschlossen, blieb ihnen erhalten. Die Freien Wähler sind seit 2008 zwischen Grünen und SPD platziert.

Fraktionen und Öffentlichkeit

Nach dem Bayerischen Fraktionsgesetz können Fraktionen "die Öffentlichkeit über ihre Tätigkeit unterrichten" (Art 1 Abs. 1 Satz 4). Unabhängig von dieser rechtlich fixierten Öffentlichkeitsarbeit informierten die Fraktionen stets ausführlich über die ganze Bandbreite ihres parlamentarischen Wirkens, in den ersten Jahrzehnten bevorzugt über das Medium der Parlamentskorrespondenz.

Die CSU-Fraktion knüpfte an der Tradition der Bayerischen Volkspartei (BVP) an, die bis 1933 die Bayerische Volkspartei-Correspondenz (BVC) herausgab, und schuf die Unions-Correspondenz (UC). Die Sozialdemokraten etablierten die Sozialdemokratische Presse-Korrespondenz (SPK), die über viele Jahre der Parteihistoriker Emil Werner (SPD, 1913-1996) leitete. Der Pressedienst der Freien Demokraten stieß vor allem in der 7. bis 9. Wahlperiode (1970 bis 1982) auf breites öffentliches Interesse, als Fraktionsgeschäftsführer Julian Gyger (SPD, 1947-2011) seine Presseverlautbarungen mit brisanten Hintergrundinformationen anreicherte. Seit dem Siegeszug der elektronischen Kommunikation werden die  Pressemitteilungen der Fraktionen fast ausschließlich über das Internet verbreitet. Nur die CSU gibt seit Februar 2016 ein Online-Magazin heraus, das auch in Druckform erscheint. Neben der aktuellen Berichterstattung im Fraktionsmagazin "Herzkammer" wird jeweils pro Ausgabe auch ein Themenschwerpunkt gesetzt.

Literatur

  • Sven Hölscheidt, Das Recht der Parlamentsfraktionen, Darmstadt 2001.
  • Peter Jakob Kock, Der Bayerische Landtag. Eine Chronik, München 2006.
  • Peter Jakob Kock, Der Bayerische Landtag. Eine Chronik. Ergänzungsband 2003–2013, München 2013.
  • Peter Jakob Kock, Der Bayerische Landtag. Eine Chronik. Digitale Jubiläumsausgabe 70 Jahre Bayerischer Landtag, München 2016.
  • Franz Josef Lindner/Markus Möstl, Heinrich Amadeus Wolff (Kommentar), Verfassung des Freistaates Bayern, München 2009.
  • Theodor Meder/Winfrid Brechmann (Kommentar), Verfassung des Freistaates Bayern, Stuttgart 2014.
  • Hans-Peter Schneider/Wolfgang Zeh (Hg.), Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland, Berlin/New York 1989.

Quellen

Externe Links

Empfohlene Zitierweise

Peter Jakob Kock, Landtagsfraktionen (seit 1946), publiziert am 15.01.2018; in: Historisches Lexikon Bayerns, URL: <http://www.historisches-lexikon-bayerns.de/Lexikon/Landtagsfraktionen_(seit_1946)> (21.08.2018)