Bayerischer Oberster Rechnungshof (ORH)

Das Logo des Bayerischen Obersten Rechnungshofes. (Bildnachweis: ORH)
Dr. Heinz Fischer-Heidelberger (geb. 1952), Präsident des Bayerischen Obersten Rechnungshofes seit 2004. (Bildnachweis: ORH / Catherina Hess)
Dienststelle des Bayerischen Obersten Rechnungshofes in der Kaulbachstraße 9, München. (Bildnachweis: ORH)

von Ulrike Claudia Hofmann

Der in München ansässige Bayerische Oberste Rechnungshof (ORH) ist ein unabhängiges und nur dem Gesetz verpflichtetes Kontrollorgan im Freistaat Bayern. Er gehört zu den obersten Behörden des Staates und kann auf eine lange Tradition verweisen. Das 1812 eingerichtete Organ prüft auf Grundlage verschiedener Gesetze (u. a. des Haushaltsgesetzes) den gesamten Haushalt des Freistaats, inklusive der Staatsbetriebe und des Sondervermögens. Erst nach langen Kompetenzstreitigkeiten konnte der ORH seine heutige Stellung erlangen.

Aufgaben und Stellung

Der Bayerische Oberste Rechnungshof (ORH) ist wie alle Rechnungshöfe in Deutschland ein Instrument der Finanzkontrolle. Seine Aufgabe besteht darin, die Haushalts- und Wirtschaftsführung des Freistaates Bayern einschließlich seiner Staatsbetriebe, Sondervermögen, Beteiligungen an Wirtschaftsunternehmen sowie die juristischen Personen des öffentlichen Rechts des Landes zu überprüfen. Die Prüfungsergebnisse erhalten die Staatsregierung und der Landtag. Die Arbeit des Rechnungshofes und seine Prüfberichte sind wesentliche Informationen für die Abgeordneten, um ihr Kontrollrecht gegenüber der Regierung auszuüben und die Haushaltsrechnung zu prüfen und zu entlasten. Sein breites Aufgabengebiet zeigt auch der Aufbau des ORH: Er gliedert sich in mehrere Prüfungsabteilungen, die verschiedene Prüfungsgebiete umfassen, und in eine Präsidialabteilung für die Verwaltung. Die Prüfungsabteilungen orientieren sich teilweise am Ressort-, aber auch am Querschnittsprinzip. Da der Rechnungshof eine Kollegialbehörde ist, werden die Entscheidungen in Prüfungsangelegenheiten meist im "Kleinen Kollegium", bestehend aus dem zuständigen Abteilungsleiter und dem Prüfungsgebietsleiter, getroffen. Das "Große Kollegium", dem alle ORH-Mitglieder angehören, entscheidet unter dem Vorsitz des Präsidenten in grundsätzlichen Prüfungsangelegenheiten.

Im Staatsgefüge nimmt der Oberste Rechnungshof eine Sonderstellung ein, denn er ist als selbständige, unabhängige Behörde keiner der drei Staatsgewalten zugeordnet. Unterstellt ist er weder der Regierung noch der Verwaltung oder dem Landtag. Er ist nur Verfassung und Gesetz unterworfen. Der Präsident des ORH wird auf Vorschlag der Staatsregierung vom Landtag gewählt. Der Bayerische Ministerpräsident ernennt ihn für 12 Jahre. Eine weitere Amtszeit ist nicht möglich. Unterstützt wird der ORH in seiner Arbeit von dem ihm nachgeordneten Rechnungsprüfungsämtern. Diese bekommen ihre jährlichen Prüfungsaufgaben vom ORH zugewiesen und prüfen diese jeweils abschließend.

Gründung 1812

Bei seiner Gründung 1812 war der Bayerische Oberste Rechnungshof von seiner heutigen Selbständigkeit weit entfernt. Seine Errichtung war neben anderen Maßnahmen ein wichtiges Instrument, um die zerrütteten Staatsfinanzen, mit denen das junge Königreich Bayern (Königreich seit 1806) durch das Erbe des 18. Jahrhunderts und die napoleonischen Kriege belastet war, wieder in den Griff zu bekommen. Die Gründung der neuen Behörde erfolgte im Umfeld der Reformen Maximilian Joseph Graf von Montgelas' (1759-1838), denn für eine Modernisierung Bayerns und eine Integration seiner neuen Territorien war eine Reform der Finanz- und Steuerverwaltung und für deren Funktionieren ein kontrollierendes Prüforgan unabdingbar. Vor allem im Finanzministerium diskutierte man aufgrund der unbefriedigenden und verworrenen Situation im Rechnungswesen schon seit 1809 verschiedene Lösungsvorschläge. Die Ergebnisse der Beratungen im Finanzministerium fanden die Zustimmung des Grafen von Montgelas und mündeten in der Verordnung vom 20. Oktober 1812 "Die Errichtung des obersten Rechnungshofes im Königreich Baiern betreffend", die den ORH als eine dem Finanzministerium unterstellte Behörde konstituierte.

19. Jahrhundert

Doch der Oberste Rechnungshof hatte in seinen Anfangsjahren nicht nur mit fachlichen Schwierigkeiten zu kämpfen. vielmehr beschnitt seine abhängige Stellung Kontrollmöglichkeiten und Wirksamkeit: Er wurde zwar als eigene Behörde gegründet, blieb jedoch bis 1907 dem Finanzministerium unterstellt und legte seine Berichte lediglich der Exekutive, nicht aber der Legislative vor. Obwohl er damit einerseits das höchste Kontrollorgan der Rechnungsprüfung war, blieb er andererseits Bestandteil der Finanzverwaltung, deren Kontrolle ebenfalls zu seinen Aufgaben zählte. Gerade der Landtag opponierte gegen dieses verfassungsrechtliche Konstrukt und trat für eine richterliche Unabhängigkeit der Rechnungshofbeamten ein, um auf unabhängige Prüfberichte über die Haushaltsführung von Ministerien und Behörden zurückgreifen zu können. Die verfassungsrechtliche Stellung des Obersten Rechnungshofes blieb während des gesamten 19. Jahrhunderts eine Streitfrage zwischen Krone und Parlament.

Statusänderung 1907

Überraschenderweise änderte im Jahr 1907 die Regierung unter Clemens Freiherr von Podewils-Dürniz (1850-1922, seit 1911 Graf von Podewils-Dürniz, Vorsitzender des Ministerrats 1903-1912) die verfassungsrechtliche Stellung des Bayerischen Obersten Rechnungshofes im Sinne der Forderungen der Volksvertretung, ausgelöst u. a. durch einen Antrag des Zentrumsabgeordneten Franz Seraph von Pichler (Zentrum, 1852-1927). Das Einlenken der Regierung erklärt sich mit den mittlerweile in Preußen, Sachsen und Baden getroffenen Gesetzesregelungen über die Stellung ihrer Rechnungshöfe und setzte Bayern unter Zugzwang. Dem Landtag musste ab jetzt auch in Bayern der jährliche Bericht des Obersten Rechnungshofes vorgelegt werden. Das Personal des Rechnungshofes erhielt richterliche Unabhängigkeit, so dass seine Stellung gegenüber dem Finanzministerium und der Exekutive gestärkt wurde. Hintergrund für diese Änderung war ein schwerwiegender Fehler im Finanzministerium bei der Verwendung von Haushaltsgeldern. Aufgrund seiner Abhängigkeit vom Finanzministerium konnte der Bayerische Oberste Rechnungshof diesen Fehler nicht verhindern. Dies bildete den Ansatzpunkt für den erneuten Vorstoß des Parlaments.

Die Zeit der Weimarer Republik

Die erste demokratische Verfassung Bayerns vom 14. August 1919 änderte an der Stellung des Obersten Rechnungshofes nichts. Sie bestätigte einerseits dessen Unabhängigkeit und übertrug ihm zusätzlich noch die Überprüfung der Staatsrechnung sowie die Erstellung eines dem Landtag vorzulegenden Berichts; andererseits beließ sie den ORH im Bereich des Finanzressorts. Der Landtag nutzte die Chancen, die sich aus der Stellung und den Aufgaben des Bayerischen Obersten Rechnungshofes ergaben, nicht, im Gegenteil: Das Verhältnis zwischen beiden Einrichtungen war während der gesamten Weimarer Republik angespannt, denn der Rechnungshof stand in keinem unmittelbaren Verhältnis zum Parlament und diente nicht als dessen Hilfsorgan. Dies zeigt sich z. B. darin, dass der jährliche Rechenschaftsbericht nicht direkt an den Landtag ging, sondern den Umweg über das Gesamtministerium nahm. Somit änderte sich an der verwaltungsmäßigen Anbindung des Bayerischen Obersten Rechnungshofes an das Finanzministerium kaum etwas, in dessen Hand auch die Personal- und Organisationshoheit über den Rechnungshof lag.

Die NS-Zeit

Eine bislang einzigartige Zäsur erlebte der Bayerische Oberste Rechnungshof in der Zeit von 1933 bis 1945. Zwar legte das Gesetz über die Staatshaushaltsführung des Landes Bayern vom 5. Mai 1936 fest, dass der Bayerische Oberste Rechnungshof als eine oberste Landesbehörde nur dem Gesetz unterworfen und somit der Landesregierung gegenüber selbständig sei, doch bevor dieser neue rechtliche Status umgesetzt werden konnte, verlor der ORH seine institutionelle Unabhängigkeit mit dem Gesetz vom 17. Juni 1936 über die Haushaltsführung, Rechnungslegung und Rechnungsprüfung und über die vierte Änderung der Reichshaushaltsordnung: Die Auflösung der obersten Rechnungsprüfungsbehörden der Länder wurde verfügt. Der Bayerische ORH in München war wie die Rechnungshöfe der anderen Länder nur noch eine Außenabteilung des Rechnungshofes des Deutschen Reiches. Grundlage dieser Maßnahmen bildeten das Ermächtigungsgesetz vom März 1933 sowie das Gesetz über den Neuaufbau des Reiches vom Januar 1934, das u. a. die Finanzhoheit der Länder beseitigte. Seit 1933 litt auch die Wirksamkeit der Rechnungsprüfung erheblich. Dies lag zum einen vermutlich an den Behinderungen durch eine polykratische Verwaltungs- und Herrschaftsstruktur, zum anderen beeinträchtigte seit Kriegsausbruch Personalmangel erheblich die Arbeit der Rechnungsprüfung, da viele Rechnungsprüfungsbeamte zum Kriegsdienst einberufen wurden.

1945 bis 1949

Die "Stunde Null" im Mai 1945 stellte auch den Bayerischen Obersten Rechnungshof vor eine große Herausforderung. Zum einen war die konkrete Prüfarbeit unter den Bedingungen des Zusammenbruches der Verwaltung sowie des öffentlichen und staatlichen Lebens aufrecht zu erhalten, zum anderen mussten die rechtlichen und organisatorischen Grundlagen für die Stellung des Rechnungshofes gelegt werden. Bereits am 12. Mai 1945 nahm der Rechnungshof in München seine Arbeit wieder auf, und wenige Tage später wurde Friedrich "Fritz" Cammerer (1882-1963, Präsident 1945-1952) von der Militärbehörde als Direktor der Münchner Außenstelle bestätigt und im Juni 1945 zum Leiter des "Rechnungshofes in Bayern" ernannt, bevor der Artikel 80 der Verfassung des Freistaates von 1946 verfügte, dass die Rechnungsprüfung durch "einen mit richterlicher Unabhängigkeit ausgestatteten Rechnungshof" zu erfolgen habe. Details sollten per Gesetz geregelt werden. In der unmittelbaren Nachkriegszeit erschwerte Personalmangel die Prüfungstätigkeit, denn die Entnazifizierungsmaßnahmen der US-Besatzungsbehörden führten dazu, dass aus allen Laufbahnen ca. 70 % des Personals entlassen wurde, so dass der Bericht für das Jahr 1945 erst vier Jahre später vorgelegt werden konnte. Die Situation änderte sich erst, als im Laufe des Jahres 1947 die entlassenen Rechnungshofbeamten wieder eingestellt wurden. Davor hatten die Amerikaner die Entnazifizierungsmaßnahmen in deutsche Hände übergeben.

Der Kampf gegen Zentralismus

Bei der Festlegung der Stellung des Rechnungshofes im Verfassungsgefüge kämpfte Cammerer als erster Rechnungshofpräsident an zwei Fronten. Ein erster Schauplatz war die Errichtung eines eigenständigen Rechnungshofes in Bayern, der von einem zentralen, neu zu errichtenden Rechnungshof unabhängig sein sollte. Unterstützt wurde er darin durch eine amerikanische Deutschlandpolitik, die auf föderale statt zentralistische Strukturen setzte, sowie durch die Regierung von Ministerpräsident Fritz Schäffer (BVP, CSU, 1888-1967, Ministerpräsident 1945), die ebenfalls mit ihrer Reföderalisierungspolitik danach strebte, Zentralisierungen rückgängig zu machen.

Innerbayerische Konflikte

Auf einem zweiten bayerischen Schauplatz brachen die alten Fronten zwischen Bayerischem Obersten Rechnungshof und Finanzministerium wieder auf. Cammerer kämpfte nun für eine von der Staatsregierung völlig unabhängige und nur dem Gesetz unterworfene Stellung seiner Behörde. 1948 musste der Bayerische Oberste Rechnungshof-Präsident zunächst noch eine Niederlage hinnehmen, indem sich im Rechnungsprüfungsgesetz die Position des Finanzministeriums durchsetzte und die 1826 zur Unterstützung des ORH als erster Instanz errichteten Rechnungsprüfungsämter nicht dem Bayerischen Obersten Rechnungshof, sondern dem Finanzministerium unterstellt wurden. Doch genau dieser Punkt weckte den Widerstand der amerikanischen Militärbehörden, die das Gesetz 1951 aufhoben. Das neue Rechnungshofgesetz setzte die Vorstellung Cammerers um. Damit war der Bayerische Oberste Rechnungshof mit seinen nachgeordneten Rechnungsprüfungsämtern endgültig ein der Staatsregierung gegenüber unabhängiges Organ der Finanzkontrolle, mit richterlich unabhängigen Mitgliedern sowie direktem Zugang zum Landtag und im Gegensatz zur Verfassung von 1919 vom Einfluss des Finanzministeriums befreit. Ganz ohne Einfluss auf den Bayerischen Obersten Rechnungshof lässt das Gesetz die Staatsregierung jedoch nicht, da sie den Präsidenten des Bayerischen Obersten Rechnungshofes ernennt.

Unabhängigkeit des Bayerischen Obersten Rechnungshofes

Die Auseinandersetzung des 19. Jahrhunderts zwischen Exekutive und Legislative um den Bayerischen Obersten Rechnungshof, die bis in die Weimarer Zeit wirkten, sind in der Zeit nach 1945 im Sinne der Volksvertretung entschieden worden. Seither ist die Staatsregierung verpflichtet, die Haushaltsrechnung dem Parlament vorzulegen und eine Prüfung durch den Bayerischen Obersten Rechnungshof zu gewähren. Dieser wiederum muss die Jahresrechnung prüfen und dem Landtag über das Ergebnis Bericht erstatten, der darüber ausführlich zu beraten hat. Erst dann ist er befugt, den Haushalt der Regierung zu entlasten.

Politische Rolle des Bayerischen Obersten Rechnungshofes

Seit Ende der 1960er Jahre besteht die Aufgabe des Rechnungshofes nicht nur darin, die Einnahmen und Ausgaben des Staates zu kontrollieren sowie Regierung und Parlament finanzwirtschaftlich zu beraten; er hat auch die finanziellen Auswirkungen von staatlichen Maßnahmen zu beleuchten. Damit kommt ihm die Funktion eines Mahners zu, der bei kostspieligen Sonderprojekten im Vorfeld der politischen Entscheidungen auf die finanziellen Auswirkungen hinweist. Seine Berichte enthalten daher nicht selten politischen Zündstoff, sodass die Diskussion um die Beschneidung seiner Zuständigkeit immer wieder auflebt.

Tabelle 1: Die Präsidenten des Bayerischen Obersten Rechnungshofs bis 1937

Name Lebensdaten Amtszeit
Maximilian Joseph Graf von Thurn und Taxis 1769-1831 1812-1817
Max Graf von Lodron 1757-1825 1817-1823
Franz Sales von Schilcher 1766-1843 1823-1843
Hermann von Beisler 1790-1859 1843-1859*
Johann von Wanner 1859-1870
Gotthard von Reber 1871-1876
Josef Bernhard von Hoeß 1893-1897
Ludwig von May 1897-1904
Anton von Ulsamer 1904-1915
Andreas von Stöckle 1856-1940 1915-1924
Albert Stenglein 1869-1935 1925-1935
Theodor Berchtold 1871-1945 1935-1937** (geschäftsführend)

Tabelle 2: Leiter (Direktoren) der Außenabteilung München des Rechnungshofs für das Deutsche Reich 1937-1945

Name Lebensdaten Amtszeit
Emil Stengel 1881-1945 1937-1938
Ludwig Thurn 1886-1952 1938-1943
Hans-Otto Hofmann 1893-1953 1943-1945

Tabelle 3: Die Präsidenten des Bayerischen Obersten Rechnungshofs seit 1945

Name Lebensdaten Präsidentschaft
Friedrich Cammerer 1882-1963 20.6.1945-31.3.1952
Richard Kallenbach 1889-1984 1.4.1952-1.4.1954
Heinrich Schellhorn 1896-1976 1.7.1954-30.9.1961
Josef Hausner 1902-1968 1.11.1961-1.8.1967
Gotthard Brunner 1911-1992 1.8.1967-30.6.1976
Karl Mann 1920-2010 1.11.1976-1.10.1985
Walter Spaeth geb. 1929 8.4.1986-1.8.1994
Helmut Vaitl 1934-2010 1.11.1994-31.5.1999
Alfons Metzger geb. 1939 1.6.1999-30.6.2004
Heinz Fischer-Heidlberger geb. 1952 seit 1.7.2004

Literatur

  • Bayerischer Oberster Rechnungshof (Hg.), Bericht über die Behinderung der Prüfungstätigkeit des Obersten Rechnungshofs, München 2005. [4 Blatt]
  • Bayerischer Oberster Rechnungshof (Hg.), Der Rechnungshof in der Amtszeit von Walter Spaeth 1986 bis 1994, München 1994.
  • Karl Bosl (Hg.), Dem Staat in die Kasse geschaut 1812-1987. 175 Jahre Bayerischer Oberster Rechnungshof (Bayerische Landeszentrale für Politische Bildungsarbeit A 84), München 1987.
  • Daniel Burger/Michael Stephan (Hg.), "Daß Unsere Finanzen fortwährend in Ordnung erhalten werden ...". Die staatliche Finanzkontrolle in Bayern vom Mittelalter bis zur Gegenwart. Eine Ausstellung der Bayerischen Archivschule im Bayerischen Hauptstaatsarchiv vom 21. September bis 12. November 2004, München 2004.
  • Reinhard Heydenreuther, Finanzkontrolle unterm Hakenkreuz 1933-1945. Der Bayerische Oberste Rechnungshof und die Außenstelle München des Rechnungshofes des Deutschen Reiches, München 2012.
  • Johann Georg Kraus, Die Staatshaushaltskontrolle in Bayern seit dem Ausgang des 18. Jahrhunderts. 4 Bände, Stuttgart 1925-26.
  • Nikolaus Stackmann, Die Entwicklung der Finanzkontrolle in Bayern und Sachsen seit 1945. Ein Beitrag zum 180jährigen Bestehen des Bayerischen Obersten Rechnungshofs und zur Wiedererrichtung des Rechnungshofs des Freistaats Sachsen, in: Bayerische Verwaltungsblätter 123 (1992), 481-488.
  • "Mit uns muss man rechnen! 200 Jahre Bayerischer Oberster Rechnungshof". Eine Ausstellung des Bayerischen Hauptstaatsarchivs, München 2012.

Quellen

  • Berichte und Jahresberichte des Bayerischen Obersten Rechnungshofs.
  • Bayerisches Hauptstaatsarchiv, Bestand Oberster Rechnungshof.
  • Bayerisches Hauptstaatsarchiv, Bestand Finanzministerium.

Weiterführende Recherche

Externe Links

ORH, BayORH

Empfohlene Zitierweise

Ulrike Claudia Hofmann, Bayerischer Oberster Rechnungshof (ORH), publiziert am 30.09.2013; in: Historisches Lexikon Bayerns, URL: <http://www.historisches-lexikon-bayerns.de/Lexikon/Bayerischer Oberster Rechnungshof (ORH)> (21.09.2017)