Flurbereinigung

Bodenordnung am Beispiel von 3 Vollerwerbsbetrieben. (in: Philipp Hümmer/Hans-Joachim Schneider, 75 Jahre Direktion für Ländliche Entwicklung Bamberg. Flurbereinigung im Wandel der Zeit, Bamberg 1998, S. 43)
Luftbild der Gemarkung Siegritz in der Fränkischen Schweiz vor der Flurbereinigung, 1963. Gut zu erkennen sind die zahlreichen und kleinteiligen landwirtschaftlichen Flächen. (in: Philipp Hümmer/Hans-Joachim Schneider, 75 Jahre Direktion für Ländliche Entwicklung Bamberg. Flurbereinigung im Wandel der Zeit, Bamberg 1998, S. 38)
Luftbild der Gemarkung Siegritz in der Fränkischen Schweiz nach der Flurbereinigung, 1996. Im Unterschied zu 1963 sind die kleinteiligen Strukturen der landwirtschaftlichen Flächen fast gänzlich verschwunden. (in: Philipp Hümmer/Hans-Joachim Schneider, 75 Jahre Direktion für Ländliche Entwicklung Bamberg. Flurbereinigung im Wandel der Zeit, Bamberg 1998, S. 39)
Flurbereinigung in Höhenkirchen, Stand vor der Flurbereinigung. Gut erkennbar ist die Kleinteiligkeit der Flurstücke. (in: Josef Windstoßer, Das bayerische Gesetz über die Flurbereinigung, 5. Auflage 1909)
Flurbereinigung in Höhenkirchen, Stand nach der Flurbereinigung mit den zu größeren Einheiten zusammengefassten Flurstücken. (in: Josef Windstoßer, Das bayerische Gesetz über die Flurbereinigung, 5. Auflage 1909)

von Holger Magel

Das hauptsächliche Ziel der Flurbereinigung klingt recht einfach: kleinteilige Flurstücke zu Gunsten einer besseren Bewirtschaftung zu größeren Einheiten zusammenlegen. Flurbereinigungen sind dabei keine Erfindung der Gegenwart. Es gibt sie bereits seit dem Mittelalter in verschiedenen Ausprägungen. Die Maßnahmen der Flurbereinigung beschränken sich dabei seit dem 20. Jahrhundert nicht nur auf eine effizientere Bewirtschaftung der Flächen. Unter den Maßnahmen finden sich auch Projekte zur Infrastrukturverbesserung, Dorferneuerung, zum Gewässer- und Umweltschutz sowie zur Stärkung des ländlichen Raumes.

Flurbereinigung - ein Instrument der Boden- und Eigentumspolitik

Unter Flurbereinigung versteht man heute die Neuordnung von ländlichem Grundbesitz zur Verbesserung der Produktions- und Arbeitsbedingungen in der Land- und Forstwirtschaft sowie zur Förderung der allgemeinen Landeskultur und Landentwicklung (§ 1 FlurbG).

Die Flurbereinigung erlebt in der Gegenwart eine Renaissance. Sie ist ein uraltes, zunächst rein agrarstrukturelles Instrument, das zur Zusammenlegung von zersplitterten oder/und zu kleinen Feldern genutzt wurde und - je nach Standard - auch mit Wegeerschließung und wasserwirtschaftlichen Verbesserungsmaßnahmen verbunden war. Die frühesten Nachweise solcher "Flurbereinigungen" stammen in Bayern – gut erforscht und vielfach dokumentiert und beschrieben (siehe hierzu vor allem die Festschrift "100 Jahre Flurbereinigung in Bayern" aus dem Jahre 1986, oder Schlosser 1999) - aus dem 13. Jahrhundert (1242: Isarhofen, Lkr. Passau; 1247: Neusling, Lkr. Deggendorf). Berühmt geworden sind die sog. Kemptener Vereinödungen in den Jahren 1550-1850. Sie sind nicht nur hervorragend dokumentiert (vgl. Lochbrunner 1984, Bergmeier 1986), sondern weisen auch bereits mit frühen zusätzlichen Maßnahmen der Landschaftspflege und der Dorferneuerung in die Zukunft. In Bayern haben die Kurfürsten ähnlich wie die Herrscher in Preußen in den Jahren 1762 und 1790 sog. Mandate zur Förderung von Arrondierungen auf freiwilliger Basis erlassen.

Die Folgen der Bauernbefreiung

Als Folge der Französischen Revolution 1789 und der nachfolgenden jakobinischen und napoleonischen Gesetzgebungen kam es zuerst in Preußen und nachfolgend in allen anderen deutschen Ländern zur "Bauernbefreiung" und zur Ablösung der grundherrlichen Rechte (vgl. Conze 1957, Günther 1963, Heinzlmaier 1983, Achilles 1993). Als Ergebnis dieser tiefgreifenden gesellschaftspolitischen, insbesondere sozialen und wirtschaftlichen Aufbruchstimmung stellte sich eine hohe Dringlichkeit nach Zusammenlegung der nun frei verfügbaren, aber durch die "Landreform" breit verteilten Grundstücke heraus. Im Gegensatz zu Preußen, das bereits 1821 in Münster eine "Generalkommission" zur Durchführung der Zusammenlegung eingesetzt und damit die bis heute bestehende älteste Agrarordnungsverwaltung in Deutschland begründete, ging die Entwicklung in Bayern langsamer vonstatten. Erst durch beharrliches Drängen des Landwirtschaftlichen Vereins (heutiger Bayerischer Bauernverband) und Ausloben von Preisschriften zur als obersten Priorität erklärten Güter-Arrondierung (mit den beiden Preisträgern Joseph von Hazzi [1768-1845] und Dismas Gebhard) und inzwischen vielfachem "Faktenschaffen" durch (freiwillige) Praxis kam es 1861 zum ersten bayerischen "Gesetz, die Zusammenlegung der Grundstücke betreffend".

Die bayerische Flurbereinigungsgesetzgebung und -verwaltung

Da das sog. Arrondierungsgesetz zu hohe Hürden für die erforderliche Zustimmung der Grundeigentümer gelegt hatte (so waren unglaubliche 80 % Zustimmungsquoten bei Kopfzahl, Fläche und Steuer notwendig), blieb es ohne Wirkung. Ein neuerlicher Anlauf war nötig. Er führte auf Drängen einer sachkundigen Allianz von Landwirtschaftlichem und Bezirksgeometerverein, dem das zuständige Innenministerium schließlich durch Vorlage eines Gesetzentwurfs entsprach, zum Erfolg: Am 29. Mai 1886 unterzeichnete König Ludwig II. (1845-1886, reg. ab 1864) in Linderhof (Lkr. Garmisch-Partenkirchen) das "Gesetz, die Flurbereinigung betreffend". Hiermit schuf er zugleich eine Behörde, die im Jahr 2011 ihren 125. Geburtstag feierte: die Königlich Bayerische Flurbereinigungskommission, die 1992 in Bayerische Verwaltung für Ländliche Entwicklung umbenannt wurde. In Art. 1 des Gesetzes hieß es: "Unter Flurbereinigung im Sinne dieses Gesetzes werden Unternehmungen verstanden, welche eine bessere Benutzung von Grund und Boden durch Zusammenlegung von Grundstücken oder durch Regelung von Feldwegen bezwecken." Das Ziel war unverändert; die Voraussetzungs- und Durchführungsbestimmungen wurden aber so verbessert, dass endlich die Flurbereinigung auf breiter Ebene in Schwung kam. Viele Nachjustierungen in Form von Gesetzen und Vorschriften erfolgten; obwohl in der Praxis nicht entsprechend umgesetzt, wurde sehr frühzeitig auf "nichtlandwirtschaftliche" Aspekte wie den Vogel-, Denkmal- und Heimatschutz Wert gelegt (vgl. Magel 1986).

Mit dem insbesondere vom neu errichteten Landwirtschaftsministerium angestoßenen neuen Flurbereinigungsgesetz vom 5. August 1922 führte Bayern (im Gegensatz zu den anderen deutschen Ländern, wo das sog. Amtsprinzip galt und noch heute gilt) das sog. Genossenschaftsprinzip ein. Alle Grundeigentümer, die zum Flurbereinigungsgebiet gehörten, bildeten per Gesetz eine Flurbereinigungsgenossenschaft, die mit Hilfe eines in die Genossenschaft abgeordneten höheren Beamten (Geodät) vom Flurbereinigungsamt in Form einer Selbstverwaltung eigene und übertragene Aufgaben der Flurbereinigungsbehörde (darunter die Planung des Wegenetzes, Wertermittlung und vor allem die Neuverteilung der Grundstücke) ausführte. Dies war eine frühe Vorwegnahme des Subsidiaritätsgedankens.

Flurbereinigung in der NS-Zeit

Im "Dritten Reich" erfolgte auch auf dem Gebiet der Flurbereinigung oder Umlegung (seit 1920 in Preußen die Bezeichnung für das Instrument der Flurbereinigung) die "Gleichschaltung".

Dem süddeutschen oder besser bayerischen Begriff Flurbereinigung stand der preußische Terminus Umlegung gegenüber. Andere Begriffe wie Arrondierung, Verkoppelung, Separation, Auseinandersetzung, Konsolidierung, Feldbereinigung etc. waren in den Hintergrund gedrängt worden. Das Reichsumlegungsgesetz vom 26. Juni 1936 und die entsprechende Reichsumlegungsverordnung vom 16. August 1937 beendeten schließlich das Nebeneinander der verschiedenen Begrifflichkeiten von Flurbereinigung und Umlegung. In manchen Schriften wurde das so ausgelegt: "Die preußische Umlegungsverordnung von 1920 wurde zur Reichsumlegungsverordnung", Preußen hat sich durchgesetzt. Nun wurde die Anordnung der Umlegung zur "Amtssache" erklärt, was den Zielen des NS-Regimes entgegen kam. Die Umlegung sollte noch besser als bereits in verschiedenen Ländergesetzen vorgezeichnet mithelfen, Autobahnen und andere Infrastrukturprojekte zu realisieren (vgl. Strößner 1986). Diese Zielsetzung konnte nur mit Hilfe eines Top-down-Ansatzes, d. h. durch alleinige Entscheidung seitens der Staatsbehörden, erreicht werden. Er hat die Flurbereinigungsidee und -bewegung fortan über Jahrzehnte hinweg belastet wegen der von Naturschützern und protestierenden Bauern gemachten Vorwürfe eines "Naziinstruments". So wurde insbesondere die Unternehmensflurbereinigung, deren unübersehbare Vorteile für Unternehmer und Grundeigentümer ausdrücklich vom neuen demokratisch gewählten und garantiert nicht NS-Gesetz-freundlichen Deutschen Bundestag 1953 bestätigt wurden, angeprangert und bekämpft.

Flurbereinigung feiert Renaissance

Nach dem Zweiten Weltkrieg wurde die Flurbereinigung angesichts von Hungersnöten in der Bevölkerung und des Rückstands der deutschen Landwirtschaft deutschlandweit zur dringenden nationalen Aufgabe erklärt. Gleichzeitig trat der süddeutsche Begriff Flurbereinigung an die Stelle des ungeliebten preußischen Begriffs Umlegung (letzterer wurde 1960 in das Bundesbaugesetz als Bezeichnung für die städtebauliche Bodenordnung gewählt und übernommen). Entsprechend hieß das erste Nachkriegsgesetz: "Flurbereinigungsgesetz vom 14. Juli 1953"; es trat am 1. Januar 1954 in Kraft, behielt zwar das Amtsprinzip bei, war aber demokratischer gegenüber den Ländern. Diese konnten - wie es Bayern in seinem Ausführungsgesetz tat - ihre spezifischen Regelungen wieder einführen, z. B. die besonders weit gehende Selbstverwaltung der Teilnehmergemeinschaft, die nun nicht mehr Genossenschaft hieß.

Die Flurbereinigung war auch Wegbereiter des europäischen Siegeszuges im Rahmen eines immer mehr zusammenwachsenden Agrarmarktes (Römische Verträge 1958). Bestrebt, die Flurbereinigung möglichst schnell und möglichst umfangreich durchzuführen, gestaltete man die Landschaft mitunter zu stark um. Zu viele Hecken und Gehölzstrukturen mussten weichen, zu viele Feuchtflächen wurden trockengelegt und zu viele Gräben bzw. Bäche wurden verrohrt. Die Kritik ließ nicht auf sich warten. Flurbereinigung wurde zum Synonym für Umweltzerstörung, Artenschwund und die Ausräumung der Kulturlandschaft. Heftige Auseinandersetzungen mit Naturschützern, Heimatpflegern und Fernsehjournalisten wie Dieter Wieland folgten und belasteten auf Jahre hinaus das Verhältnis (Gamperl 1952, Magel 1986). Die Flurbereinigungsingenieure mussten mit dem negativen Etikett des "Flur-Bereinigers" und "Landschaftsausräumers" leben, die Naturschützer mit dem Vorwurf insbesondere des Bauernverbandes, bauernfeindlich zu sein und deren berechtigte Interessen nach besseren Arbeitsbedingungen zu vernachlässigen.

Flurbereinigung stellt sich neu auf

Die Antwort des Gesetzgebers war das novellierte Flurbereinigungsgesetz vom 16. März 1976, das in mehrfacher Hinsicht revolutionär war: "§ 1 FlurbG: Zur Verbesserung der Produktions- und Arbeitsbedingungen in der Land- und Forstwirtschaft sowie zur Förderung der allgemeinen Landeskultur und der Landentwicklung kann ländlicher Grundbesitz durch Maßnahmen nach diesem Gesetz neugeordnet werden (Flurbereinigung)." Im Klartext war im neuen § 1 der Auftrag zur aktiven Sorge und Gestaltung um die Landschaft und um die Dörfer und Siedlungen enthalten, denn Landentwicklung heißt nichts anderes als die Wohn-, Wirtschafts- und Entwicklungsfunktion des ländlichen Raumes zu erhalten und zu verbessern (vgl. Quadflieg 1978). Und in § 37 FlurbG heißt es entsprechend: "Maßnahmen der Dorferneuerung können durchgeführt werden."

Dieses Flurbereinigungsgesetz von 1976 wurde in seinen Zielsetzungen bezüglich einer wirkungsvollen Unterstützung der Landentwicklung 1994 noch verstärkt: Es wurde das inzwischen sehr populäre sog. "Vereinfachte Flurbereinigungsverfahren zur Landentwicklung" eingeführt. Hier wurden erstmals (und zwar nach 18-jähriger gewisser Unsicherheit) Maßnahmen der Landentwicklung konkret, aber nicht abschließend aufgeführt:

  • Agrarstrukturverbesserung
  • Dorferneuerung
  • städtebauliche Maßnahmen
  • Umweltschutz
  • Gewässerschutz
  • Orts- und Landschaftspflege

Diese sollen im Zuge der "Förderung der Landentwicklung" zur Stärkung der ländlichen Räume führen.

Wie sehr diese inhaltliche Weiterentwicklung der Flurbereinigung hin zur Landentwicklung auch international akzeptiert und transportiert wird, zeigt die Veröffentlichung "The Design of Land Consolidation Pilot Projects in Central and Eastern Europe" der UN-"Organisation für Ernährung und Landwirtschaft" (FAO) mit Sitz in Rom. Dort wird die Flurbereinigung im Sinne einer Landentwicklung oder ländlichen Entwicklung (sog. Rural Development) nach dem Zusammenbruch der kommunistischen Kommandowirtschaft in der Landwirtschaft als notwendiger denn je bezeichnet. Es geht aber nicht nur um Rückgabe des Eigentums und Zusammenlegung der zersplitterten Parzellen, sondern überhaupt um einen Neuaufbau der ausgeräumten Landschaften und die Wiederbelebung der ländlichen Räume, durch eine ganzheitlich verstandene und praktizierte Flurbereinigung. Deshalb schreibt die FAO: "Land consolidation has always been regarded as an instrument or entry point for rural development."

Das ist der Grund, warum sich die Flurbereinigungsverwaltungen in Deutschland immer mehr als Landentwickler begreifen und deshalb auch die "Arbeitsgemeinschaft Flurbereinigung" von Bund und Ländern zur "Arge Nachhaltige Landentwicklung" umbenannt haben. Dass in Bayern die ehemalige Flurbereinigungsverwaltung statt wie angestrebt "Verwaltung für Landentwicklung" nur "Verwaltung für Ländliche Entwicklung" heißt, war das Zufallsergebnis eines "politischen Kuhhandels" im Jahre 1992 (Magel 2011). Was war passiert? Die Flurbereinigungsverwaltung wollte natürlich den im FlurbG von 1976 eingeführten Namen Landentwicklung annehmen; dagegen sperrte sich vehement das Landesentwicklungsministerium unter Minister Peter Gauweiler (CSU, geb. 1949, Minister für Landesentwicklung und Umweltfragen 1990-1994), weil es Verwechslungen befürchtete. Den in der Literatur vielgebrauchten alternativen Namensvorschlag "Neuordnung des ländlichen Raumes" lehnte das Innenministerium unter Minister Edmund Stoiber (CSU, geb. 1941, Innenminister 1988-1993, Ministerpräsident 1993-2007) ab, da es sich auch in der Gesamtverantwortung für den ländlichen Raum sah. So blieb schließlich im Gespräch zwischen Ministerpräsident Max Streibl (CSU, 1932-1998, Minister für Landesentwicklung und Umweltfragen 1970-1977, Minister für Finanzen 1977-1988, Ministerpräsident 1988-1993), der den Namen Flurbereinigung als belastend und falsch ansah, und Minister Hans Maurer (CSU, geb. 1933, Minister für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten 1990-1993) als Kompromiss der Name "Ländliche Entwicklung", der – das sah allerdings damals keiner voraus – Jahre später seinen Siegeszug durch Europa startete. Inzwischen lebt die Verwaltung sehr gut mit diesem Namen, vor allem nachdem ab 2005 von Seiten der EU die "Förderinitiative Ländliche Entwicklung" gestartet wurde, unter deren Schirm zur Umsetzung des "integrierten ländlichen Entwicklungskonzepts" (ILEK) die Instrumente der Flurbereinigung, Dorferneuerung und des Ländlichen Wegebaus weiterhin sehr wichtig bleiben.

Erstaunlich zeitlos war und ist das Flurbereinigungsgesetz: von 1886 bis 2011 (mit Ausnahme der Kurzunterbrechung im "Dritten Reich"), wahrlich eine imponierende Spanne. Dies war nur möglich, weil die Inhalte jeweils zeitgemäß angepasst wurden. Es darf angenommen werden, dass es diesen Gesetzesnamen noch eine geraume Zeit lang geben wird – unabhängig von wechselnden Namen der Behörden oder der Bezeichnungen für Flurbereinigung wie "Ländliche Bodenordnung", "Flurneuordnung", "Ländliche Neuordnung", "Integralmelioration" oder gar "Land Management" (vgl. Magel, 2011).

Literatur

  • Walter Achilles, Deutsche Agrargeschichte im Zeitalter der Reformen und Industrialisierung, Stuttgart 1993.
  • Bayerisches Staatsministerium für Landwirtschaft und Forsten (Hg.), 100 Jahre Flurbereinigung in Bayern 1886-1986, München 1986.
  • Hans Bergmeier, "Wie sie Einödinen gemachet". Vereinödung im Kemptener Raum - ein Beitrag zur Geschichte der ländlichen Neuordnung durch Flurbereinigung (Berichte aus der Flurbereinigung 56), München 1986.
  • Werner Conze, Quellen der deutschen Bauernbefreiung (Quellensammlung zur Kulturgeschichte 12), Göttingen 1957.
  • Food and Agriculture Organization of the United Nations, The Design of Land Consolidation Pilot Projects in Central and Eastern Europe (FAO Land Tenure Studies 6), Rome 2003.
  • Franz Günther, Quellen des deutschen Bauernstandes in der Neuzeit (Ausgewählte Quellen zur deutschen Geschichte der Neuzeit 11), Darmstadt 1963.
  • Hans Gamperl, Flurbereinigung und Naturschutz, München 1952.
  • Erich Graß/Adolf Münzinger, Die Flurbereinigung in Süddeutschland, ihre Geschichte und ihr Stand am 1. Januar 1935 (Berichte über Landwirtschaft 123), Berlin 1936.
  • Albert Heinzlmeir, Landwirtschaftlicher Bodenmarkt und Bodenpreis. Ein Beitrag zur Klärung der Flurbereinigung (Materialiensammlung des Lehrstuhls für Bodenordnung und Landentwicklung der TUM 7), München 1983.
  • Hermann Krimmer, Frühe Anfänge der Flurbereinigung in Bayern, in: Bayerisches Staatsministerium für Landwirtschaft und Forsten (Hg.), 100 Jahre Flurbereinigung in Bayern 1886-1986, München 1986, 24-48.
  • Wilhelm Lochbrunner, 1550-1880. Ländliche Neuordnung durch Vereinödung (Berichte aus der Flurbereinigung 51), München 1984.
  • Holger Magel, Flurbereinigung und Planung, in: Bayerisches Staatsministerium für Landwirtschaft und Forsten (Hg.), 100 Jahre Flurbereinigung in Bayern 1886-1986, München 1986, 99-116.
  • Friedrich Quadflieg, Recht der Flurbereinigung. Kommentar zum Flurbereinigungsgesetz mit weiteren Vorschriften zur ländlichen Bodenordnung. Stand April 1989, Stuttgart/Berlin/Mainz 1978.
  • Franz Schlosser, Ländliche Entwicklung im Wandel der Zeit (Schriftenreihe Materialien zur Ländlichen Entwicklung 36), München 1999.
  • Karl Sperber, Stand und Entwicklung der wirtschaftlichen Umlegung der Grundstücke in der Rheinprovinz (Berichte über Landwirtschaft 123), Berlin 1936.
  • Günther Strößner, Bayerische Gesetzgebung zur Flurbereinigung, in: Bayerisches Staatsministerium für Landwirtschaft und Forsten (Hg.), 100 Jahre Flurbereinigung in Bayern 1886-1986, München 1986, 49-67.
  • Wilhelm Volkert (Hg.), Handbuch der bayerischen Ämter, Gemeinden und Gerichte 1799-1980, München 1983, 286-287.

Weiterführende Recherche

Externe Links

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Arrondierungsgesetz

Empfohlene Zitierweise

Holger Magel, Flurbereinigung, publiziert am 03.12.2012; in: Historisches Lexikon Bayerns, URL: <http://www.historisches-lexikon-bayerns.de/Lexikon/Flurbereinigung> (25.05.2018)