Bürgerbegehren und Bürgerentscheid

Titelillustration der Publikation von Michael Seipel und Thomas Mayer "Triumph der Bürger! Mehr Demokratie in Bayern – und wie es weitergeht", München 1997. (Mehr Demokratie e. V. Bayern)

von Otmar Jung

Bereits in der Weimarer Republik waren im bayerischen Kommunalverfassungsrecht Sach- und Auflösungsbegehren als Mittel kommunaler Direktdemokratie verankert. Mit dem Nationalsozialismus folgte eine Unterbrechung, die über 60 Jahre dauerte. Erst 1995 wurden mit dem Volksbegehren der Bürgerinitiative "Mehr Demokratie in Bayern" und dem anschließenden Volksentscheid Bürgerbegehren und Bürgerentscheid ähnlich wie in anderen Ländern wieder in der Gemeindeordnung verankert. Seitdem werden diese Mittel der direkten Demokratie rege genutzt.

Sach- und Auflösungsbegehren in der Weimarer Republik 1918-1933

Kommunale Direktdemokratie wurde im Freistaat Bayern schon bald nach der Revolution von 1918 eingeführt. Nach dem unter der Regierung Johannes Hoffmann (SPD, 1867-1930) erlassenen Selbstverwaltungsgesetz vom 21. Mai 1919 konnte ein Viertel der Wahlberechtigten eine Abstimmung darüber verlangen, ob die Mitglieder des Gemeinderates "sich einer Neuwahl zu unterziehen" hätten (Auflösungsbegehren). Die gleiche Zahl der Wahlberechtigten konnte verlangen, dass der Gemeinderat "bestimmte Unternehmungen und Einrichtungen in Bearbeitung" nahm (Sachbegehren); eine abschließende Sachentscheidung der Bürger war hier jedoch nicht vorgesehen.

Als Instrumente kommunaler Direktdemokratie lagen also einerseits nur das schwächliche "kupierte Sachbegehren", andererseits das "überscharfe Schwert" des Auflösungsbegehrens bereit. Hier musste die Machtfrage für das Vertretungsorgan gestellt werden, wo vielleicht auch eine sachliche Einzelkorrektur gereicht hätte. Für den Bürgerentscheid über die Auflösung galt ein 50%iges Zustimmungsquorum. Die Abstimmung geschah "schriftlich in Abstimmungslisten", war also nicht geheim.

Die Gemeindeordnung von 1927 strich das Sachbegehren. Je nach Gemeindegröße betrug für das verbleibende Auflösungsbegehren das Einleitungsquorum nun ein Drittel bzw. ein Fünftel. Die Abstimmung war jetzt geheim, und für den Erfolg der Antragsteller mussten beim anschließenden Bürgerentscheid 60 % der abgegebenen gültigen Stimmen die Auflösung bejahen.

Nach diesen beiden Regelwerken fanden in Bayern von 1919 bis 1933 deutlich mehr als 300 Gemeindebürgerentscheide statt (Schmidt, Gemeindedemokratie, 216). Es handelte sich praktisch durchgängig um die "zielungenauen" Auflösungsbegehren; die Sachbegehren spielten kaum eine Rolle. Die zu Anfang relativ geringe Erfolgsquote von etwa 20 % nahm später zu. Einige Fälle wie die Auflösungsbegehren 1920 in München und 1929 in Coburg fanden überregionale Beachtung. Der Münchner Fall legte auch gleich eine Schwachstelle des Verfahrens offen: Das Zustimmungsquorum von 50 % der Stimmberechtigten lud die Gegner zum Boykott als der effektivsten Form der Bekämpfung geradezu ein.

Mit der Machtübernahme der Nationalsozialisten war auch dieser Form der Demokratie der Boden entzogen.

Pause nach dem Zweiten Weltkrieg

Nach dem Zweiten Weltkrieg wurde die kommunale Direktdemokratie nicht wiederbelebt. Der proklamierte "Aufbau der Demokratie von unten", den man im repräsentativ-demokratischen System von der Gemeinde- über die Landes- bis zur Bundesebene verwirklicht hatte, fand keine Entsprechung im Bereich der direkten Demokratie. Diese hatte die Verfassung von 1946 zwar auf der Ebene des Freistaats eingeführt; aber wie auf der Bundesebene darüber tat sich auf der kommunalen Ebene darunter nichts. Wilhelm Hoegner (SPD, 1887-1980) hatte zwar schon 1951 als Innenminister einen Entwurf der Gemeindeordnung vorgelegt, der Gemeindebegehren und Gemeindeentscheid enthielt; dieser scheiterte aber am Widerstand der Christlich Sozialen Union (CSU). Nicht anders erging es Vorstößen der Bayernpartei (1964/65) und der Sozialdemokratischen Partei Deutschlands (SPD) (1970), die schließlich von 1981 an ihre entsprechenden Anträge Legislaturperiode für Legislaturperiode einbrachte.

Von Beginn der 1990er Jahre änderte sich der Kontext dieser bayerischen Politik. Während die Einführung von Bürgerbegehren und Bürgerentscheid 1956 in Baden-Württemberg bei den anderen Ländern noch keine Resonanz ausgelöst hatte, bewirkte die einschlägige Reform in Schleswig-Holstein 1990 geradezu einen partizipatorischen Schub. 1992 zog Hessen, 1993 Rheinland-Pfalz und 1994 Nordrhein-Westfalen durch eine Novellierung ihrer Kommunalverfassungen nach; 1993/94 folgten die fünf ostdeutschen Länder. 1997 sollte das Saarland als letztes Flächenland diese Instrumente einführen. Bayern drohte den Anschluss zu verlieren, die Politik der CSU an dieser Stelle erschien als Blockadehaltung.

Die Einführung des kommunalen Bürgerentscheids durch Volksgesetz 1995

Von 1992 an betrieb ein relativ kleiner Kreis (keine 15 Personen) überwiegend junger Leute mit ganz bescheidenen finanziellen Mitteln ein Volksgesetzgebungsverfahren (Jung, Volksentscheid, 237-239). Der zugrundeliegende Entwurf knüpfte nicht mehr an alte Traditionen an, sondern konzipierte relativ frei, inspiriert von der Schweiz und den US-Bundesstaaten, ein bürgerfreundliches Regelwerk. Dafür gewannen die Initiatoren Unterstützer im politischen wie im gesellschaftlichen Raum, überwiegend seitens der GRÜNEN und der SPD. Beim Volksbegehren im Februar 1995 trugen sich 1.197.370 Bürger (13,7 % der Stimmberechtigten) für den vorgelegten Entwurf ein.

Die mit absoluter Mehrheit regierende CSU versuchte dies vergebens durch eine parlamentarische Konkurrenzvorlage abzufangen. Beim Volksentscheid am 1. Oktober 1995, an dem sich 36,8 % der Stimmberechtigten beteiligten, entfielen 53,7 % der abgegebenen gültigen Stimmen auf den volksbegehrten Entwurf und nur 38,7 % auf den Entwurf des Landtags. Am 1. November 1995 trat das entsprechende Volksgesetz in Kraft – das erste in Deutschland überhaupt, bei dem sich die Initiatoren unverkürzt durchgesetzt hatten.

1997 brachte der Bayerische Verfassungsgerichtshof, zu dem Popularklagen gegen jenes Volksgesetz erhoben worden waren, noch einige Korrekturen an, die der Landtag nachvollzog. Damit hatten Bürgerbegehren und Bürgerentscheid in Bayern ihre gültige Form gefunden. Das bayerische Regelwerk strahlte aus nach Hamburg, wo sich bei einem Volksentscheid 1998 die Mehrheit der Abstimmenden ebenfalls für anwendungsfreundlich gestaltete Bürgerbegehren und Bürgerentscheide auf der Ebene der dortigen Bezirke entschied.

Die Grundzüge des Regelwerks

Die kommunale Direktdemokratie in Bayern ist zweistufig organisiert. Zunächst soll das Bürgerbegehren als Relevanztest politisch Wichtiges von weniger Wichtigem scheiden, und dann treffen beim Bürgerentscheid die Abstimmenden unmittelbar die Sachentscheidung. Diese Art bürgerlicher Partizipation ist in hohem Maße verfahrenssensibel. Sie kann, wie negative Beispiele anderer Länder zeigen, leicht "verbaut" werden - durch kaum überwindbare Hürden beim Bürgerbegehren bzw. durch überzogene Quoren beim Bürgerentscheid - und ist dann impraktikabel. Die durch Volksgesetzgebung eingeführte kommunale Direktdemokratie in Bayern hingegen zeichnet sich durch ihre "Bürgerfreundlichkeit" aus. Artikel 18 a der Gemeindeordnung regelt den Rahmen für Bürgerbegehren und Bürgerentscheide:

Flyer zur Unterschriftenaktion für das Bürgerbegehren "Grüner Platz am Theater" in Würzburg. (Aktionsbündnis Grüner Platz am Theater)

• Bürger können über Angelegenheiten des eigenen Wirkungskreises der Gemeinde einen Bürgerentscheid beantragen. Es gibt nur einen knappen Negativkatalog; insbesondere sind Bauleitpläne und Kommunalabgaben nicht ausgenommen.
• Die Hürde für dieses Bürgerbegehren ist niedrig: Es müssen zwischen zehn und drei % der Wahlberechtigten unterschreiben, degressiv gestaffelt nach der Einwohnerzahl. Es gibt keine Frist. Ein Kostendeckungsvorschlag ist nicht erforderlich. Von der Zulassung an entfaltet das Bürgerbegehren eine Sperrwirkung.
• Ein Gemeindereferendum kann vom Gemeinderat mit Zweidrittelmehrheit beschlossen werden.
• Beim Bürgerentscheid entscheidet die Mehrheit der abgegebenen gültigen Stimmen, jedoch gilt ein Zustimmungsquorum von 20, 15 bzw. 10 %, wiederum degressiv gestaffelt nach der Einwohnerzahl.
• Der Bürgerentscheid hat die Wirkung eines Beschlusses des Gemeinderats und "kann innerhalb eines Jahres nur durch einen neuen Bürgerentscheid abgeändert werden, es sei denn, dass sich die dem Bürgerentscheid zugrunde liegende Sach- oder Rechtslage wesentlich geändert hat."

Von den Befürwortern kommunaler Direktdemokratie wird dieses Regelwerk – zusammen mit der daraus entwickelten hamburgischen Regelung und dem zehn Jahre später in Berlin eingeführten Regelwerk – im Ranking der Länder mit der Note "Gut bis sehr gut" bewertet (Geitmann, Bundesländer, 313).

Nutzung

Kommunale Direktdemokratie wird nicht offiziell erfasst, eine Meldepflicht der Gemeinden besteht nicht. Indes hat der Verein "Mehr Demokratie" (dessen nachmaliger Landesverband "Mehr Demokratie in Bayern" ja am Anfang des Volksgesetzgebungsverfahrens 1993-95 stand) in Kooperation mit der Forschungsstelle "Bürgerbeteiligung und direkte Demokratie" an der Universität Marburg eine Datenbank aufgebaut, die das entsprechende Zahlenmaterial enthält.

Die "Berichte" dieser beiden Institutionen bilden eine gute Grundlage für einige charakteristische Befunde.

Alsbald nach Einführung der kommunalen Direktdemokratie setzte sich Bayern an die Spitze der Nutzung im Ländervergleich (Zahlen bis 2007). Nahezu 40 % aller Verfahren der gesamten Bundesrepublik von 1956 bis 2007 fanden in nur zwölf Jahren in Bayern statt, nämlich 1.753 von 4.587 (38,2 %). Bei den Bürgerentscheiden waren es 968 von 2.226 (43,5 %) (Erster Bürgerbegehrensbericht, 13). Auf der Liste der Städte mit den meisten Bürgerbegehren belegen bayerische Großstädte die ersten sechs Plätze: München, Erlangen, Augsburg, Regensburg, Passau, Nürnberg - an siebter Stelle folgt dann Dresden (Mittendorf, Bürgerbegehren, 328f.). Nr. 1 bei den Begehren ist (Zahlen nun bis 2010) Augsburg mit 18 (bei allerdings nur vier Abstimmungen), bei den Entscheiden Regensburg mit zehn (bei 16 Begehren) (15-Jahres-Bericht, 15).

Bezogen auf die unterschiedlichen Praxisjahre wurden in Bayern durchschnittlich 118 Bürgerbegehren pro Jahr eingeleitet, und es kam zu 65 Abstimmungen (15-Jahres-Bericht, 4). In keinem anderen Flächenland fanden auch nur annähernd so viele Verfahren pro Jahr statt. (Die Stadtstaaten heben sich hier als Sondergruppe heraus.)

Bürgerbegehren und Bürgerentscheide finden in größeren Städten vergleichsweise häufiger statt als in kleineren Gemeinden. Die kommunale Direktdemokratie ist dabei ganz überwiegend ein Instrument der Bürger selbst. Das Verhältnis der "von unten", also durch Bürgerbegehren, eingeleiteten Bürgerentscheide zu den "von oben" angesetzten Gemeindereferenden beträgt 22 zu eins. Durchschnittlich 15,5 % der Bürgerbegehren sind unzulässig, wobei im Laufe der Jahre die Zahl sank, da ein Lerneffekt einsetzte. Die durchschnittliche Abstimmungsbeteiligung liegt bei 51,4 %; bei besonders umstrittenen Themen können sich aber auch 69,6 % (so bei einem Hochhausbau-Projekt in Regensburg 1998) oder gar 72 % (so bei dem Projekt "Erlanger Arcaden"-Einkaufszentrum 2005) beteiligen. Jedenfalls kann von der anfangs perhorreszierten "Minderheitsherrschaft" keine Rede sein. 15,7 % der Bürgerentscheide scheiterten "unecht", d. h. es wurde zwar eine Ja-Mehrheit an den Urnen erreicht, aber das jeweilige Zustimmungsquorum verfehlt (15-Jahres-Bericht, 14).

Wirkungen

Zwei Drittel aller Verfahren betreffen vier Themenschwerpunkte:

• "Verkehrsprojekte" (22 %)
• "Wirtschaftsprojekte" (18 %)
• "Sozial- und Bildungseinrichtungen" (13 %)
• "Infrastruktur- und Versorgungseinrichtungen" (12 %)

Nur 29,3 % der Begehren machen eigene Vorschläge oder bringen alternative Pläne vor. In 53,1 % der Fälle lehnen die Bürger die Vorhaben des Gemeinderats ab; ein Projekt soll einfach unterbleiben (die restlichen Fälle sind nicht eindeutig einzuordnen). Dies bestätigt die bekannte "Status-quo-Tendenz" der direkten Demokratie.

Informationsblatt mit Musterstimmzettel für das Bürgerbegehren "Grüner Platz am Theater" in Würzburg. Das Aktionsbündnis setzt sich durch und entscheidet das Bürgerbegehren 2017 mit 58,4 % für sich. (Aktionsbündnis Grüner Platz am Theater)

In 55 % der Abstimmungen werden die Vorlagen der Initiatoren (bei Bürgerentscheiden) bzw. der Gemeinderäte (bei Gemeindereferenden) bestätigt. Nur in 45 % der Fälle wird die Vorlage abgelehnt (15-Jahres-Bericht, 13, 16f.). Kommunale Direktdemokratie ist also nicht einfach ein Oppositionsinstrument.

"Der Volksentscheid hat keine politische Farbe." Diese Erkenntnis bewahrheitete sich auch für die kommunale Direktdemokratie in Bayern. Die CSU, die jene Instrumente vordem abgelehnt hatte, bediente sich ihrer alsbald, um ihre Positionen zur Verkehrspolitik durchzusetzen. Der Bürgerentscheid 1996 in München "Drei Tunnel braucht der Mittlere Ring" ist ein schlagendes Beispiel.

Eine Änderung der politischen Kultur

Der Erfolg der direktdemokratischen Instrumente ist nicht nur quantitativ-statistisch nachweisbar, er lässt sich auch qualitativ-politisch zeigen. Schon nach fünf Jahren sagte ein Kommunalwissenschaftler voraus, Bürgerbegehren und Bürgerentscheid könnten, wenn sie richtig ausgestaltet seien, "das Gesicht der örtlichen Demokratie maßgeblich bestimmen"; sie gäben einen "Demokratieschub zu einer neuen Bürgerkultur" (Knemeyer, Bürgerbegehren, 87, 115).

Nach zehn Jahren hielt der Bayerische Staatsminister des Innern Günther Beckstein (CSU, geb. 1943) eine Rede, in der er u. a. ausführte: "Bürgerbegehren und Bürgerentscheid haben dazu beigetragen, die Bürgergesellschaft zu stärken, eine neue politische Kultur in den Gemeinden aufzubauen und zahlreiche Chancen auch für die Politiker und Mandatsträger zu eröffnen. Das befürchtete Chaos ist nicht eingetreten. Bürgerbegehren und Bürgerentscheid haben vielmehr zu einer näher am Bürger orientierten Kommunalpolitik geführt. Die Mandatsträger müssen umstrittene Projekte vor der Öffentlichkeit nachhaltiger vertreten. Die dadurch entstehende Notwendigkeit, klare Positionen zu beziehen und für die eigenen Ideen verstärkt zu werben, fördert die Demokratie." (zitiert nach Jung, Direkte Demokratie, 129).

Zum "15-jährigen" endlich führte "Mehr Demokratie" aus: Vielerorts herrsche inzwischen "eine neue, kommunikativere politische Kultur", "geprägt von einem fairen und toleranten Dialog und der gegenseitigen Anerkennung" (15-Jahres-Bericht, 19f.). Dies sei aber nicht leicht angesichts des noch verbreiteten Lagerdenkens und des Parteienstreits im Kampf um die Macht.

Literatur

• Akademie für Politische Bildung/Bayerische Landeszentrale für politische Bildungsarbeit (Hg.), Bürgerbegehren und Bürgerentscheid. Situation, Analysen, Erfordernisse (Zur Diskussion gestellt 50), München 1998.

• Christian Gebhardt, Direkte Demokratie im parlamentarischen System. Bürgerbegehren und Bürgerentscheid in Bayern (Würzburger rechtswissenschaftliche Schriften 22), Würzburg 2000.

• Roland Geitmann, Die Bundesländer im Wettbewerb, in: Hermann K. Heußner/Otmar Jung (Hg.), Mehr direkte Demokratie wagen. Volksentscheid und Bürgerentscheid: Geschichte – Praxis – Vorschläge, München 2. Auflage 2009, 307-317.

• Hermann K. Heußner/Otmar Jung (Hg.), Mehr direkte Demokratie wagen. Volksentscheid und Bürgerentscheid: Geschichte – Praxis – Vorschläge, München 2., völlig überarbeitete Auflage 2009.

• Otmar Jung, Der Volksentscheid über die Einführung des kommunalen Bürgerentscheids in Bayern am 1. Oktober 1995, in: Jahrbuch zur Staats- und Verwaltungswissenschaft 9 (1996), 191-272.

• Otmar Jung, Direkte Demokratie. Die Angst der politischen Klasse vor dem Volk. Fortschritte und Rückschritte in den letzten 15 Jahren in Deutschland, in: Hans Herbert von Arnim (Hg.), Defizite in Staat und Verwaltung. Beiträge auf der 10. Speyerer Demokratietagung vom 25. und 26. Oktober 2007 an der Deutschen Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer (Schriftenreihe der Hochschule Speyer 203), Berlin 2010, 105-171.

• Franz-Ludwig Knemeyer, Bürgerbegehren und Bürgerentscheid. Ein wesentliches Strukturelement in den reformierten Kommunalverfassungen, in: Otmar Jung/Franz-Ludwig Knemeyer, Im Blickpunkt: Direkte Demokratie, München 2001, 73-121.

• Volker Mittendorf, Bürgerbegehren und Bürgerentscheide in Deutschland. Regelungen – Nutzungen – Analysen, in: Hermann K. Heußner/Otmar Jung (Hg.), Mehr direkte Demokratie wagen. Volksentscheid und Bürgerentscheid: Geschichte – Praxis – Vorschläge, München 2. Auflage 2009, 327-342.

• Frank Rehmet/Volker Mittendorf, Erster Bürgerbegehrensbericht Deutschland 1956-2007, herausgegeben von Mehr Demokratie e. V., erstellt in Kooperation mit der Forschungsstelle Bürgerbeteiligung und Direkte Demokratie, Universität Marburg, Berlin/Marburg 2008.

• Christopher Schmidt, Unmittelbare Gemeindedemokratie im mittel- und süddeutschen Raum der Weimarer Republik. Eine Untersuchung von Verfahren und Praxis (Hannoversches Forum der Rechtswissenschaften 31), Baden-Baden 2007 .

• Susanne Socher/Frank Rehmet/Fabian Reidinger, 15-Jahres-Bericht bayerischer Bürgerbegehren und Bürgerentscheide, herausgegeben von Mehr Demokratie e. V., München 2010.

• Cornelius Thum, 10 Jahre Bürgerbegehren und Bürgerentscheid in Bayern. Grundlagen, Erfahrungen, Bewertungen und neue Entwicklungen, in: Bayerische Verwaltungsblätter 137/20 (2006), 613-627.

• Bärbel Martina Weixner, Direkte Demokratie in Bayern, in: Andreas Kost (Hg.), Direkte Demokratie in den deutschen Ländern. Eine Einführung, Wiesbaden 2005, 29-59.

• Bärbel Martina Weixner, Direkte Demokratie in den Bundesländern, in: Aus Politik und Zeitgeschichte 10 (2006).

Weiterführende Recherche

• Schlagwortsuche im Online-Katalog des Bibliotheksverbundes Bayern

Externe Links

• Bayerische Staatskanzlei: Gemeindeordnung für den Freistaat Bayern (Fassung 22. August 1998) Artikel 18a zu Bürgerbegehren und Bürgerentscheid

• Bayerischer Behördenwegweiser: Bürgerbegehren und Bürgerentscheide (Gemeinde)

• Beck-Online: BayGO Bürgerbegehren, Bürgerentscheid und Bürgerantrag im bayerischen Kommunalrecht: Hans Stimpfl: Praxis der Kommunalverwaltung Bürgerbegehren, Bürgerentscheid, Bürgerantrag

• Bergische Univeristät Wuppertal / Philipps-Universität Marburg, Forschungsstelle Bürgerbeteiligung und direkte Demokratie: Datenbank zu Bürgerbegehren und Bürgerentscheiden in Deutschland

• Mehr Demokratie e. V., Landesverband Bayern

• Politische Bildung in Schwaben: Direkte Demokratie auf kommunaler Ebene, 2005

Empfohlene Zitierweise

Otmar Jung, Bürgerbegehren und Bürgerentscheid, publiziert am 18.07.2011; in: Historisches Lexikon Bayerns, URL: <https://www.historisches-lexikon-bayerns.de/Lexikon/Bürgerbegehren_und_Bürgerentscheid> (31.10.2024)