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Regierungsdenkschriften zur Reichs- und Verfassungsreform, 1924-1932

Denkschrift des badischen Landtagspräsidenten Eugen Baumgartner, Karlsruhe 1923, Titelblatt.
Denkschrift des badischen Innenministers Adam Remmele, Karlsruhe 1929, Titelblatt.

von Karl-Ulrich Gelberg

Nach den ersten Jahren der Weimarer Republik, die von heftigen Verfassungskonflikten zwischen Bayern und dem Reich geprägt waren, bemühte sich die Bayerische Staatsregierung seit 1924 darum, auf dem Wege der Verfassungspolitik zu einer Reichsreform im Sinne Bayerns zu gelangen. Zentrales Instrument dieser Bemühungen war eine Reihe von Regierungsdenkschriften, die anfangs noch auf Totalrevision der Reichsverfassung zielten, bis 1932 jedoch zunehmend defensiver wurden und nun den zuvor scharf kritisierten Status quo verteidigten.

Hintergrund: vom Verfassungskonflikt zur Verfassungspolitik

Nach den Verfassungsauseinandersetzungen zwischen Bayern und dem Reich in den Jahren 1921 bis 1923, die z. B. Gustav von Kahr (1862-1934) mit seiner "Ordnungszellenpolitik" bewusst forciert hatte, bemühte sich insbesondere der von 1924 bis 1933 amtierende Bayerische Ministerpräsident Heinrich Held (BVP, 1868-1938) von Anfang an um eine Versachlichung des Klimas zwischen Reichs- und Staatsregierung in der Frage einer Revision der Reichsverfassung. Zentrales Instrument dieser Politik, die eine Abkehr vom Verfassungskonflikt und die Hinwendung zur Verfassungspolitik bedeutete, war eine Reihe von Regierungsdenkschriften. Damit trug Bayern seine föderalistischen Positionen vor und trat zunächst tatsächlich auch in einen Dialog mit der Reichsregierung ein. Letztlich blieb dieser Politik jedoch der Erfolg versagt. Die Weimarer Republik blieb unreformiert und endete in der nationalsozialistischen Diktatur.

Denkschriften - keine bayerische Sondererscheinung

Die bayerischen Denkschriften standen in der Debatte über eine Reichsreform keineswegs allein. Eine Zusammenstellung des Bundes zur Erneuerung des Reiches verzeichnete 1928 bereits 400 Titel. Mit gleichfalls föderalistisch akzentuierten Denkschriften traten z. B. 1923 der badische Landtagspräsident Eugen Baumgartner (Zentrum, 1879-1944) und nach der Länderkonferenz 1928 im Jahre 1929 der badische Innenminister Adam Remmele (SPD, 1877-1951) hervor. Er präsentierte eine Denkschrift, welche die Länderstaatlichkeit durch weitere Verwaltungsaufgaben absichern wollte, womit er sich der Kritik des Landesvorstands seiner Partei aussetzte.

Die bayerischen Denkschriften

Die bayerischen Denkschriften von 1924, 1926, 1928 und 1932 stellen eine pointierte Zusammenfassung der bayerischen Reformforderungen dar. In ihrer Abfolge lässt sich jedoch auch der Wandel der bayerischen Verfassungspolitik von einer offensiven Linie, die anfänglich auf eine Totalrevision der Reichsverfassung zielte, um den Ländern wieder ihre frühere Eigenstaatlichkeit Bismarckscher Prägung zu verschaffen, hin zu einer defensiven Politik erkennen. Angesichts der Errichtung eines lupenreinen Zentralstaates, der insbesondere nach einer möglichen Machtübernahme der Nationalsozialisten zu erwarten war, bemühte sich Bayern schließlich seit Ende der 1920er Jahre nur noch darum, den zuvor scharf kritisierten Status quo zu erhalten.

Regierungsdenkschrift von 1924

Noch im Auftrag von Ministerpräsident Eugen von Knilling (1865-1927) verfasste der Staatsrat im bayerischen Finanzministerium Hans Schmelzle (1874-1955) im Dezember 1923 die Denkschrift "Zur Revision der Weimarer Reichsverfassung", die der Reichsregierung am 4. Januar 1924 nach Zustimmung des Ministerrats ohne Änderungen überreicht wurde (veröffentlicht auch als Sonderbeilage zur Bayer. Staatszeitung vom 5.1.1924, Abdruck bei: Verfassungsausschuß der Länderkonferenz, 343-361, sowie Menges, Schmelzle, 231-260). Eine maßgebliche Vorarbeit dafür stellte die "Denkschrift über eine Revision der Reichsverfassung im föderalistischen Sinne" dar, welche die Mittwoch-Vereinigung der Geistesarbeiter der "Bayerischen Volkspartei" um den Prof. Hermann Grauert (1850-1924) 1920 in München vorgelegt hatte (vgl. die Mitgliederliste bei Keßler, Heinrich Held, 410).

Die Forderungen im Einzelnen

Insgesamt forderte die Staatsregierung eine Rückkehr zur Bismarckschen Reichsverfassung, die man "im vollen Sinne des Wortes als föderalistisch" bezeichnete. Im Einzelnen hieß dies:

  • Neuabgrenzung der Zuständigkeiten zwischen Reich und Ländern und Rückübertragung von Aufgaben auf die Länder sowie die Ausführung der Reichsgesetze grundsätzlich durch die Landesbehörden,
  • Stärkung des Einflusses der Einzelstaaten auf die Reichsgesetzgebung, insbesondere durch die verfassungsrechtliche Aufwertung des Reichsrates analog zum früheren Bundesrat zu einem gleichberechtigten Gesetzgebungsorgan neben dem Reichstag,
  • Wiederherstellung der vollen Finanzhoheit der Länder (Steuerrecht, Steuerverwaltung),
  • das bayerische Bierreservat (obwohl man grundsätzlich keine Wiederherstellung der Reservatrechte anstrebte),
  • Verpflichtung der bayerischen Reichswehrtruppen auf die Staatsregierung,
  • Nichtanwendung des Ausnahmerechts nach Art. 48 der Weimarer Reichsverfassung,
  • Wiederherstellung der gliedstaatlichen Verfassungsautonomie sowie
  • die Wiedereinführung der Bezeichnung "Bundesstaaten" für die Länder.

Reaktionen auf die Denkschrift

Kritiker warfen Bayern vor, die Denkschrift wolle die Rückkehr zum bundesstaatlichen Gefüge des Kaiserreichs, ohne jedoch eine Lösung für die Hegemonie Preußens nach dem Ende der Monarchie anzubieten. Die bayerische SPD kritisierte in der "Münchener Post" die Regierungsdenkschrift. Die Reichsregierung reagierte mit einem Memorandum aus der Feder von Ministerialdirektor Arnold Brecht (1884-1977) ("Zur Revision der Weimarer Reichsverfassung", Abdruck in: Verfassungsausschuß der Länderkonferenz, 7ff.; vgl. Brecht, Aus nächster Nähe, 416f.). Befriedigt zeigte man sich in Berlin allerdings über den konstruktiven Beitrag Bayerns zur Reform des Reiches, den man als Indiz bewertete, dass Bayern nicht mehr beabsichtige, aus dem Reichsverband auszuscheiden. Zu eigentlichen Verhandlungen über die Denkschrift kam es hingegen nicht. Trotzdem wird der bayerische Vorstoß in der Literatur keineswegs als gescheitert betrachtet. Bayern trat nicht nur erstmals in einen sachlichen Dialog mit der Reichsregierung ein, sondern konnte durch die Artikulation seiner Forderungen auf den unitaristischen Trend im Reich zumindest retardierend wirken, so das Urteil von Franz Menges.

Regierungsdenkschrift von 1926: Erhalt des Status quo

Nachdem die Kräfte, die eine unitaristische Reform der Reichsverfassung anstrebten, mittlerweile so stark geworden war, dass man auch in Bayern eine Wiederherstellung des Föderalismus der Kaiserzeit für unrealistisch hielt, macht die zweite Denkschrift der Bayerischen Staatsregierung "Über die fortschreitende Aushöhlung der Eigenstaatlichkeit der Länder unter der Weimarer Verfassung" die gewandelte, defensivere Stoßrichtung deutlich. Sie zielte darauf, den Status quo zu erhalten (abgedruckt in: Verfassungsausschuß der Länderkonferenz, 362-385). Konrad Ritter von Preger (1867-1933) überreichte sie am 26. Januar 1926 Reichskanzler Hans Luther (1879-1962). Verfasser war nach Vorarbeiten von Hans Schmelzle der Ministerialrat Karl Sommer (1881-1953).

Inhaltlich setzte sich Bayern nun mit den Defiziten der Reichsverfassung auseinander und zeigte an Beispielen, wie das Reich die von der Verfassung gesetzten Grenzen überschritt, insbesondere durch immer neue Reichsgesetze, und die Stellung der Länder dadurch kontinuierlich aushöhlte. Die Staatsregierung forderte:

  • eine Überprüfung der Kompetenzen der Reichsverfassung (Zuständigkeitsverteilung Art. 6-11 WRV),
  • die Streichung der Grundsatzgesetzgebung,
  • die verfassungsrechtliche Absicherung eines Finanzausgleichs, der auf Trennung der Steuerquellen beruhen müsse,
  • sowie einen stärkeren Schutz der Länder vor Verfassungsänderungen durch zusätzliche Kompetenzen für den Reichsrat.
  • Durch einen neuen Art. 76a (vgl. Art. 20 GG) sollte eine Bundesstaatsgarantie in die Reichsverfassung aufgenommen werden. Dahinter kann man bereits 1926 die Sorge vor einer Gleichschaltung der Länder erkennen.

Die Reichsregierung war zwar bereit, die Denkschrift am 17. April 1926 in München mit der Bayerischen Staatsregierung zu besprechen, wich jedoch einer Umsetzung der bayerischen Forderungen aus (Protokoll von Reichsinnenminister Wilhelm Külz (1875-1948), in: Akten der Reichskanzlei. Die Kabinette Luther I und II, Band 2, 1278-1287). Die Denkschrift vom 26. Januar 1926 wurde schließlich dem Geschäftsordnungsausschuss des Reichsrats überwiesen und blieb dort unerledigt.

Länderkonferenz 1928-1930

Ihren Höhepunkt erreichte die Diskussion um eine Reichsreform, nachdem die Reichsregierung beschlossen hatte, für Januar 1928 eine Länderkonferenz nach Berlin einzuberufen, um mit Vertretern der Länder das Reich-Länder-Verhältnis sowie eine Verwaltungs- und Verfassungsreform zu erörtern. In Bayern war man zwar skeptisch, in diesem Rahmen föderalistische Reformen realisieren zu können, beauftragte jedoch trotzdem eine Kommission damit, "Material zur Verfassungsreform" zusammenzutragen. Zum Auftakt der Konferenz positionierten sich die Exponenten der diametral entgegengesetzten Reformkonzepte (unitaristische versus föderalistische Reform) mit grundsätzlichen Debattenbeiträgen. Die Position Bayerns formulierte Ministerpräsident Heinrich Held am 16. Januar 1928 (Abdruck in: Die Länderkonferenz, 24-39). Anschließend delegierte die Länderkonferenz die weiteren Beratungen an einen Verfassungsausschuss. Zu dessen Tagung vom 22.-24. Oktober 1928 in Berlin legte Bayern erneut zwei umfangreiche Ausarbeitungen vor, ferner Debattenbeiträge aus der Feder derjenigen Ministerialbeamten, die das bayerische "Material zur Verfassungsreform" für den Verfassungsausschuss der Länderkonferenz erarbeitet hatten: Karl Sommer und Heinrich von Jan (1881-1970). Dabei erwähnt Jan in seinem Vorwort, für seine historischen Ausführungen von dem Münchner Landeshistoriker Michael Doeberl (1861-1928) beraten worden zu sein.

Ohne zu konkreten Ergebnissen zu gelangen, setzte der Verfassungsausschuss seine Arbeit in den kommenden zwei Jahren u. a. in zwei Unterausschüssen fort, dessen erster allerdings nie zusammentrat. Aus bayerischer Sicht sind vor allem zwei Beiträge von Ministerpräsident Held für den 2. Unterausschuss zu nennen: "Abgrenzung der Zuständigkeiten zwischen Reich und Ländern in Gesetzgebung und Verwaltung. Mit besonderer Berücksichtigung der Auftragsverwaltung" (109 S.) sowie "Das preußisch-deutsche Problem. Erklärungen des bayerischen Ministerpräsidenten in der Sitzung des Unterausschusses II der Länderkonferenz vom 18. November 1929" (36 S.). Held bemühte sich im Ausschuss sachlich und nüchtern um Problemlösungen, um "den bedrohten Verfassungsfrieden zu sichern" (Schwend, Bayern, 400).

Insgesamt belegen das umfangreiche Material und die aktive Mitwirkung Bayerns an diesem bedeutendsten institutionellen Unternehmen sein konstruktives Engagement, zu einer vom Konsens getragenen Reform der Weimarer Reichsverfassung zu gelangen. Allerdings war man sich an der Isar durchaus bewusst, dass die bayerischen Beiträge angesichts der starken unitarischen Kräfte weitgehend deklaratorischen und defensiven Charakter besaßen.

Regierungsdenkschrift von 1932

Mit der Absetzung der geschäftsführenden preußischen Regierung am 20. Juli 1932 durch Reichskanzler Franz von Papen (1879-1969), der sich selbst zum Reichskommissar in Preußen ernannte ("Preußenschlag"), wurde die Existenzgarantie der Länder grundsätzlich in Frage gestellt. Preußen, Bayern und Baden erhoben dagegen Klage beim Staatsgerichtshof des Deutschen Reiches in Leipzig. Am 11. August 1932 kündigte parallel dazu Reichsinnenminister Wilhelm von Gayl (1879-1950) auf einer Verfassungsfeier eine Verfassungs- und Reichsreform an, die vor allem die Verbindung zwischen Reichs- und preußischer Regierung verfassungsrechtlich sanktionieren sollte.

Trotz größter Bedenken ging die Bayerische Staatsregierung auf diese Initiative der Reichsregierung ein. Ministerpräsident Heinrich Held präsentierte dazu am 20. August 1932 eine letzte Denkschrift mit den bayerischen Wünschen für eine Reichsreform ("Denkschrift des Bayerischen Ministerpräsidenten Held zur Verfassungs- und Reichsreform", abgedruckt in: Das Kabinett Papen, Band 1, 421-431). Inhaltlich glich sie in weiten Teilen ihren Vorgängerinnen. Eine Verfassungsreform mittels Art. 48 der Reichsverfassung wie im Falle Preußens lehnte der Ministerpräsident hingegen strikt ab. Konzediert wurde wie bereits 1928 eine engere Verbindung zwischen Reich und Preußen "unter Vorbehalt besonderer Rechtssicherung für die Länder", ohne dies jedoch zu konkretisieren. Bemerkenswert ist der Hinweis Helds auf das Vorbild der USA: Die Beschränkung des Gesetzgebungskatalogs des Bundes habe der "kraftvollen und mächtigen Entwicklung dieser Großmacht keinen Abbruch getan". Zugleich zeigt diese Argumentation, in welchem nationalpolitischen Kontext sich die föderalistische Politik nun mit tendenziell resignativen Zügen zu behaupten suchte.

Eine Antwort auf die Denkschrift erhielt die Staatsregierung nicht mehr. Damit war die legalistische Reichsreformpolitik Bayerns spätestens 1932 gescheitert.

Dokumente

Literatur

  • Arnold Brecht, Aus nächster Nähe. Lebenserinnerungen 1884-1927, Stuttgart 1966.
  • Manfred Peter Heimers, Unitarismus und süddeutsches Selbstbewusstsein. Weimarer Koalition und SPD in Baden in der Reichsreformdiskussion 1918-1933 (Beiträge zur Geschichte des Parlamentarismus und der politischen Parteien 98), Düsseldorf 1992.
  • Richard Keßler, Heinrich Held als Parlamentarier. Eine Teilbiographie 1868-1924, Diss. München 1971.
  • Franz Menges, Hans Schmelzle. Bayerischer Staatsrat im Ministerium des Äußeren und Finanzminister. Eine politische Biographie mit Quellenanhang (ZBLG Beihefte 1), München 1972.
  • Gerhard Schulz, Zwischen Demokratie und Diktatur. Verfassungspolitik und Reichsreform in der Weimarer Republik. 1. Band: Die Periode der Konsolidierung und der Revision des Bismarckschen Staatsaufbaus. 2. Band: Deutschland am Vorabend der Großen Krise. 3. Band: Von Brüning zu Hitler. Der Wandel des politischen Systems in Deutschland 1930-1933, Berlin 1963/1987/1992.
  • Karl Schwend, Bayern zwischen Monarchie und Diktatur. Beiträge zur bayerischen Frage in der Zeit von 1918 bis 1933, München 1954.

Quellen

  • Bund zur Erneuerung des Reiches (Hg.), Reich und Länder. Vorschläge, Begründung, Gesetzentwürfe, Berlin 1928.
  • Karl-Heinz Minuth (Bearb.), Akten der Reichskanzlei, Weimarer Republik. Das Kabinett Papen. 1. Juni bis 3. Dezember 1932. 1. Band: Juni bis September 1932, Boppard 1989.
  • Karl-Heinz Minuth (Bearb.), Akten der Reichskanzlei, Weimarer Republik. Die Kabinette Luther I und II. 15. Januar 1925 bis 20. Januar 1926. 20. Januar 1926 bis 17. Mai 1926. 2. Band, Boppard 1977.
  • Reichsministerium des Innern (Hg.), Die Länderkonferenz. Januar 1928, Berlin 1928.
  • Reichsministerium des Innern (Hg.), Verfassungsausschuß der Länderkonferenz. Beratungsunterlagen 1928, Berlin 1929.

Weiterführende Recherche

Empfohlene Zitierweise

Karl-Ulrich Gelberg, Regierungsdenkschriften zur Reichs- und Verfassungsreform, 1924-1932, publiziert am 03.07.2006; in: Historisches Lexikon Bayerns, URL: <http://www.historisches-lexikon-bayerns.de/Lexikon/Regierungsdenkschriften zur Reichs- und Verfassungsreform, 1924-1932> (12.12.2018)