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Reservatrechte

Das Ministerium für Verkehrsangelegenheiten, das 1913 in den Neubau von Carl Hocheder (1854-1917) zog, war ab 1907 zuständig für Post- und Telegraphenwesen, sowie für die bayerischen Eisenbahnen. (aus: Carl Hocheder, Der Neubau des K. B. Verkehrsministeriums in München, Berlin 1916, Tafel 1)
Zeichnung des Neubaus des Verkehrsministeriums aus der Vogelperspektive. Der Gebäudekomplex in der Arnulfstraße in München wurde im Zweiten Weltkrieg und in der Nachkriegszeit teilweise zerstört bzw. abgebrochen. Die Reste des ehemaligen Verkehrsministeriums in der Arnulfstraße 9/11/13 gehören heutzutage zur Bundesbahndirektion (aus: Bayerischer Architekten- und Ingenieurverein [Hg.], München und seine Bauten, München 1912, 524)
Eines der Sonderrechte Bayerns war der Unterhalt eines eigenständigen Gesandtschaftswesens. Die Gesandtschaft Bayerns am Heiligen Stuhl blieb sogar bis 1934 erhalten. Der Palazzo Cardelli in Rom war bis 1934 durch den bayerischen Gesandten angemietet. (Foto: Britta Kägler)

von Patrick Henßler

Sonderrechte, die dem Königreich Bayern bei der Gründung des Deutschen Reichs 1871 zugestanden wurden. Sie betrafen vor allem die Eisenbahn, das Post- und Telegrafenwesen, das Militär, die Branntwein- und Biersteuer sowie die allgemeine Staatsverwaltung. Diese Gebiete waren von der Aufsicht und Gesetzgebung des Reichs befreit. Eisenbahn, Post und Biersteuer stellten wichtige Einnahmequellen dar. Die Weimarer Reichsverfassung beseitigte 1919 diese Sonderrechte, was für Bayern neben Kompetenzverlusten auch Einnahmeeinbußen bedeutete. Bis 1933 versuchten daher die bayerischen Regierungen erfolglos, die Reservatrechte wiederzugewinnen. In Abkehr von dieser Politik bestand Ministerpräsident Hans Ehard (1887-1980) bei der Gründung der Bundesrepublik Deutschland nicht mehr auf bayerische Sonderrechte.

Bayerns Weg ins Reich seit 1866

Nach Österreichs Niederlage im Deutschen Krieg des Jahres 1866 geriet das Königreich Bayern zunehmend in Abhängigkeit von Preußen und musste in Folge des Friedensschlusses kleineren Gebietsabtretungen und Kriegsentschädigungen zustimmen. Hinzu kam der Beitritt zusammen mit dem Königreich Württemberg und dem Großherzogtum Baden zu einem zunächst geheim gehaltenen "Schutz- und Trutzbündnis" mit Preußen, durch das in künftigen Kriegen das Militär der süddeutschen Staaten faktisch dem preußischen Oberbefehl unterstellt wurde. Zusammen mit der Erweiterung des Zollvereins zu einem Zollbund, dem sich die süddeutschen Staaten anschlossen, kam dies einem elementaren Souveränitätsverlust gleich.

Im Rahmen des "Schutz- und Trutzbündnisses" trat Bayern im Juli 1870 an der Seite Preußens in den deutsch-französischen Krieg ein. Nach dem militärischen Sieg bei Sedan (2. September 1870) wurde auch Bayern von der allgemeinen nationalen Begeisterung erfasst. Eine konservative Opposition (Patriotenpartei) im bayerischen Landtag, die sich für eine Sonderrolle Bayerns in Deutschland einsetzte, geriet in die Defensive. Die kleindeutsch orientierten politischen Kräfte (Fortschrittspartei) konnten sich mit Unterstützung einiger Abgeordneter der Patriotenpartei durchsetzen.

Beitritt zum Norddeutschen Bund 1870

Noch während des Krieges führte der Kanzler des Norddeutschen Bundes Otto von Bismarck (1815-1898) in Versailles Einzelverhandlungen mit den Ministern der süddeutschen Staaten über einen Beitritt zum Norddeutschen Bund. Eine Einigung sollte über Verhandlungen zwischen Staaten und Regierungen erzielt werden und nicht über eine Politik der Stärke. Zunächst noch um einen Sonderbund bemüht, trat das Königreich Bayern, bedroht von der Isolation, am 23. November 1870 ("November-Verträge") dem Norddeutschen Bund bei. Bei den Beitrittsverhandlungen wurde den Befindlichkeiten der süddeutschen Staaten Rechnung getragen. Bismarck (1815-1898) war bereit, die Sonderstellung des bayerischen Königreichs anzuerkennen und gewährte einige Vorrechte (u. a. sechs Stimmen Bayerns im Bundesrat, Vorsitz Bayerns im Bundesratsausschuss für auswärtige Angelegenheiten, Unterhaltung eines eigenständigen Gesandtschaftswesens) sowie besondere Hoheitsrechte, die so genannten Reservatrechte.

Die Reservatrechte

Diese Reservatrechte waren eine Exemtion von der Kompetenz des Reiches zur Gesetzgebung, Verwaltung und Beaufsichtigung, ohne dass sie jedoch tatsächliche Souveränitätselemente waren. Bismarck konnte sie bedenkenlos gewähren, da die föderale Struktur der Verfassung des Norddeutschen Bundes bzw. des Reiches die Dominanz Preußens garantierte und zudem der Parlamentarisierung des Reiches und der Einzelstaaten entgegenwirkte. Sie waren jedoch durchaus geeignet, eine Sonderrolle Bayerns zu begründen und das historisch bedingte Identitätsgefühl auch in der neuen politischen Ordnung zu wahren. Eine Bedrohung der nationalen Einheit, wie insbesondere die preußischen Nationalliberalen fürchteten, waren sie zu keinem Zeitpunkt.

Die Reservatrechte, die ohne die Zustimmung des berechtigten Bundesstaates nicht verändert oder aufgehoben werden konnten, wurden nach Ausrufung des Deutschen Reiches am 18. Januar 1871 in selber Form in die Reichsverfassung vom 16. April 1871 übernommen. Bayern trat dem Deutschen Reich formal am 30. Januar 1871 rückwirkend zum 1. Januar 1871 bei. Dies wurde erst nach einer äußerst knappen Abstimmung in der Kammer der Abgeordneten am 21. Januar 1871 möglich. Die Kammer der Reichsräte hatte bereits am 30. Dezember 1870 zugestimmt.

Bestimmungen

Von der Reichsgesetzgebung und der Reichsaufsicht ausdrücklich befreit waren

  • das Heimat- und Niederlassungswesen (ab 1912 den Vorschriften der Reichsgesetze unterworfen),
  • das Eisenbahnwesen,
  • das Post- und Telegrafenwesen,
  • das Immobilienversicherungswesen,
  • die Branntwein- und Biersteuer,
  • das Verehelichungswesen,
  • das Militärwesen.

Das Bayerische Heer blieb als eigenständiges Kontingent des Reichsheeres bestehen. Der bayerische König behielt den Oberbefehl über seine Truppen, wenn auch nur in Friedenszeiten. Regimentsnamen, Uniformen etc. konnten von bayerischer Seite festgelegt werden. Ausbildung und Organisation wurden hingegen im Sinne eines effizienten militärischen Apparates dem preußischen Vorbild angepasst. Auch die allgemeine Staats- und Kommunalverwaltung blieb in bayerischer Hand.

Obwohl das Reservatrecht im Bereich des Militärwesens in der Öffentlichkeit die größte Aufmerksamkeit erregte, waren es die anderen Reservatrechte, die sich für Bayern vorteilhaft auswirkten. Sie erwiesen sich insbesondere im Hinblick auf die Finanzen des weitgehend agrarisch geprägten Staates als hilfreich. Durch gesetzliche Neuregelungen sowie organisatorische und technische Neuerungen konnten die Einnahmen aus der Bierbesteuerung, dem Staatseisenbahnwesen und dem Staatspostwesen gesteigert werden. Zudem gelang es, das Eisenbahn- und Telegrafennetz erheblich zu erweitern und somit die Infrastruktur des Landes zu verbessern.

Reservatrechte in den anderen süddeutschen Staaten

Bereits im Oktober 1870 hatten Baden und Hessen ihren Beitritt zum Norddeutschen Bund erklärt. Als besonderes Hoheitsrecht Badens war die Bier- und Branntweinsteuer von der Reichsgesetzgebung und der Reichsaufsicht befreit. Hessen erhielt nur einen Teil der Bier- und Branntweinsteuer.

Württemberg hatte bei den Verhandlungen versucht, dieselben Bedingungen für einen Beitritt wie Bayern zu erreichen. Der württembergische König musste dem Druck der eigenen Minister jedoch nachgeben. Am 25. November unterzeichnete man den entsprechenden Vertrag. Württemberg erhielt als Vorrecht einen ständigen Sitz im Bundesratsausschuss für auswärtige Angelegenheiten. Als besondere Hoheitsrechte waren die Bier- und Branntweinsteuer, das Post- und Telegrafenwesen sowie die Militärverwaltung von der Reichsgesetzgebung und der Reichsaufsicht befreit.

Republik und Weimarer Verfassung - Das Ende der Reservatrechte

Mit der militärischen Niederlage im Herbst 1918, dem Ende des Kaiserreichs und der Ausrufung der Republik (9. November 1918) geriet die in der Reichsverfassung manifestierte Sonderrolle Bayerns in Gefahr, zumal der bayerische Einfluss auf die Verfassungsberatungen der Nationalversammlung in Weimar begrenzt war. Im entscheidenden Stadium der Verhandlungen war das Land durch Unruhen im Inneren - Ermordung von Ministerpräsident Kurt Eisner (USPD, 1867-1919), Räterepublik in München - gelähmt. Die Befürworter eines starken Föderalismus, vor allem die Bayerische Volkspartei (BVP), fanden kein Gehör. Das Zentrum, Fraktionspartner der BVP auf Reichsebene, setzte sich ebenfalls für einen deutschen Einheitsstaat unter der Führung Preußens ein. Der Reichsregierung unter Philipp Scheidemann (SPD, 1965-1939) gelang es zudem, den anhaltenden Widerstand der süddeutschen Staaten Bayern, Württemberg und Baden gegen die unitarische Ausrichtung des Reiches in separaten Verhandlungen zu überwinden.

Die Weimarer Verfassung wurde am 31. Juli 1919 mit großer Mehrheit angenommen und trat am 14. August 1919 in Kraft. Sie bedeutete das Ende der bayerischen Reservatrechte. In den Artikeln 170, 171 und 178 wurde deren Aufhebung festgelegt. Insbesondere die wirtschaftlichen Rechte der Länder (zuvor Bundesstaaten) wurden im Rahmen einer Reichsfinanzreform beschnitten. Der Großteil der direkten Steuern ging nun an das Reich. Die bayerischen Verkehrs-, Post- und Telegrafenverwaltungen sollte das Reich gegen eine Entschädigung übernehmen.

Finanzielle Folgen für Bayern

Mit Wirkung vom 1. April 1921 gingen die Eisenbahn und die Post in das Eigentum des Reiches über. Auch die Schulden der bayerischen Staatseisenbahn (1,95 Mrd. RM) übernahm das Reich. Für das bayerische Schienennetz sollte eine Entschädigungszahlung geleistet werden. Bis September 1923 wurden jedoch lediglich die Zinsen für diesen Betrag bezahlt. Die Tilgung der Summe wurde auf einen Zeitpunkt nach Abschluss der Reparationszahlungen verlegt, ohne aber jemals ausgezahlt zu werden. Für die Übernahme der Post- und Telegraphenverwaltung setzte das Reich eine Entschädigungssumme von 620 Mio. RM fest, die jedoch ebenso nie getilgt wurde. Auch das Reservatrecht zur Biersteuer ging verloren. Die bayerische Biersteuer wurde in die Biersteuergemeinschaft des Reiches (Reichsbiersteuergesetz vom 26. Juli 1918) überführt. Zum Ausgleich wurde Bayern mit 13,55 % an deren Biersteuereinnahmen beteiligt, blieb damit jedoch deutlich unter den bisher durch die Steuer erzielten Einnahmen.

Bereits am 25. August 1919 hatte die Eigenständigkeit des bayerischen Heeres ihr Ende gefunden. Das Reich beanspruchte nun die alleinige Wehrhoheit, die Heeresverwaltung wurde auf das Reich übertragen. Das Ministerium für militärische Angelegenheiten (vor der Revolution von 1918: Kriegsministerium) wurde aufgelöst. Durch Verhandlungen gelang es, ein Zugeständnis zu erreichen: Bayerische Truppen sollten als Teil der Reichswehr einen "in sich geschlossenen Truppenverband" unter einem Landeskommandanten bilden. An der Wehrhoheit des Reiches änderte dies jedoch nichts.

Als ein Residual-Reservatrecht Bayerns kann das für den Ausnahmezustand vorgesehene Gesetz "über außerordentliche Maßnahmen zum Schutze des Freistaates gegen Hoch- und Landesverrat" gesehen werden. Es ermöglichte im Notfall, in gefährdeten Bezirken besonderen Beauftragten die Ausübung der politischen Polizeigewalt und die Verfügung über die staatlichen Verkehrsmittel zu übertragen. Dieses Ausnahmegesetz blieb von der bayerischen Landesverfassung unberührt.

Der Verlust der Reservatrechte bedeutete für Bayern wie auch für die anderen süddeutschen Staaten den Verlust der Stützen einer selbständigen Staatswirtschaft. Das Fehlen der Einnahmen ließ die Länder zu abhängigen Teilstaaten, zu "Kostgängern des Reiches" werden. Ihnen blieb einzig ein gewisses Maß an autonomer Gesetzgebungsgewalt in den Bereichen ihrer Organisation, der inneren Verwaltung, der Schulen (innerhalb den Vorgaben des Reiches) und im Verhältnis zu den Religionsgemeinschaften. Auch die Polizeihoheit konnte man mit Einschränkungen weiter ausüben. Nach 1919 forderte Bayern durch Denkschriften, Verhandlungen und Konferenzen immer wieder eine an den föderalen Verfassungslösungen des Kaiserreiches orientierte Revision der Weimarer Verfassung. Die Vorschläge zielten auf eine Rückgabe der Reservatrechte und auf eine grundsätzliche Stärkung der Hoheitsrechte der Länder. Letztlich scheiterten jedoch alle Versuche, die Eigenstaatlichkeit zu stärken.

Diskussion um die Reservatrechte nach 1945

Im Rahmen des staatlichen Wiederaufbaus nach der Kapitulation des Deutschen Reiches im Mai 1945 gab es Versuche, erneut eine Sonderrolle Bayerns im deutschen Kontext zu begründen. Im Entwurf für die bayerische Verfassung 1946 waren eine bayerische Staatsbürgerschaft und ein Staatspräsident vorgesehen. Beide Institutionen sollten Symbole der staatlichen Qualität Bayerns sein und gleichermaßen im föderalistischen Sinne Tatsachen für die anstehende Beratung einer gesamtdeutschen Verfassung schaffen. Die Staatsbürgerschaft fand Eingang in die bayerische Verfassung.

Weitaus bedeutsamer war jedoch die Mitwirkung des bayerischen Ministerpräsidenten Hans Ehard (CSU, 1887-1980) an der föderalistischen Ausgestaltung des Grundgesetzes der Bundesrepublik Deutschland. Ziel Ehards war es, Bayern in einem föderalistischen Bundesstaat Mitwirkungsmöglichkeiten und Freiräume zu sichern. Hoheitsrechte sollten gegen stärkere Beteiligungsrechte auf Bundesebene preisgegeben werden. Als Reaktion auf die Verfestigung der Bizone (amerikanische und britische Besatzungszone), die eine Tendenz zum Zentralismus erkennen ließ, lud Ehard zur Münchner Ministerpräsidentenkonferenz (6.-8. Juni 1947). Mit der Konferenz gelang es, die Ministerpräsidenten zu einer Repräsentanz der Länder zu formieren und gleichzeitig den immer wieder gegen Bayern geäußerten Separatismusvorwurf zu entkräften.

Ehard versuchte in der Folge auf Länderebene und bei den Parteien Unterstützung für seine Föderalismuskonzeption zu gewinnen. Seine Kernforderung war, einem Bundestag einen gleichberechtigten Bundesrat aus weisungsgebundenen Vertretern der Landesregierungen gegenüber zu stellen. In dieser Form war die Konzeption jedoch nicht mehrheitsfähig und stieß auf Ablehnung. In der CDU neigte man zu der von Konrad Adenauer (CDU, 1876-1967) bevorzugten Senatskonzeption, die eine starke Bundesgewalt sichern sollte. Dass im Juni 1948 die drei westlichen Militärgouverneure an die elf Ministerpräsidenten den Auftrag vergaben, eine Verfassung zu erarbeiten, die eine "Regierungsform des föderalistischen Typs" beinhalten sollte, war ein Erfolg Ehards.

Die Entscheidung über die Gestalt des Grundgesetzes fiel im Parlamentarischen Rat, der mit den Verfassungsberatungen beauftragt war. Senatskonzeption und Bundesratskonzeption standen sich gegenüber. Verhandlungen Ehards mit der SPD brachten letztlich den Ausschlag zugunsten der Bundesratskonzeption. Die bayerischen Föderalismusvorstellungen konnten aber nicht umfassend verwirklicht werden. Der Bundesrat wurde dem Bundestag nicht gleichgestellt, erhielt jedoch weit reichende Kompetenzen im Bereich der Zustimmungsgesetzgebung. Trotz dieses Teilerfolgs war man auf bayerischer Seite mit dem Entwurf des Grundgesetzes nicht zufrieden. Zu groß schien die Dominanz der zentralistischen Elemente zu sein.

Innenpolitisch war die bayerische Staatsregierung während der Verfassungsberatungen durch radikale Partikularisten, an deren Spitze die Bayernpartei stand, in Bedrängnis geraten. Hier forderte man die Rückgabe von Hoheitsrechten und einen "Staatenbund von selbständigen Staaten". Auch in der CSU wurden partikularistische Stimmen laut. Um die Kontrolle über die weitere Entwicklung nicht zu verlieren, gab Ehard für die Abstimmung über das Grundgesetz im bayerischen Landtag die Formel aus: "Nein zum Grundgesetz und ja zu Deutschland!" Bei der Abstimmung am 20. Mai 1949 lehnte der bayerische Landtag das Grundgesetz ab (SPD und FDP hatten für die Annahme gestimmt). In der anschließenden Abstimmung über die Rechtsverbindlichkeit des Grundgesetzes (bei Annahme des Grundgesetzes in zwei Drittel der Länder Akzeptierung des Grundgesetzes auch durch Bayern), an die Ehard seine politische Existenz geknüpft hatte, kam es zu einer beinahe einmütigen Zustimmung des bayerischen Landtags.

Literatur

  • Dieter Albrecht, Von der Reichsgründung bis zum Ende des Ersten Weltkrieges (1871-1918), in: Max Spindler/Alois Schmid (Hg.), Handbuch der bayerischen Geschichte. 4. Band: Das neue Bayern. Von 1800 bis zur Gegenwart. 1. Teilband: Staat und Politik, München 2. Auflage 2003, 319-435, 319
  • Wolfgang Benz, Süddeutschland in der Weimarer Republik. Ein Beitrag zur deutschen Innenpolitik 1918-1923 (Beiträge zu einer historischen Strukturanalyse Bayerns im Industriezeitalter 4), Berlin 1970, 114ff.
  • Karl-Ulrich Gelberg, Hans Ehard. Die föderalistische Politik des bayerischen Ministerpräsidenten 1946-1954, Düsseldorf 1992.
  • Max Grünewald, Darstellung der bayerischen Reservatrechte, Heidelberg 1908.
  • Josef Balduin Kittel, Die bayerischen Reservatrechte, Würzburg 1893.
  • Peter Jakob Kock, Bayerns Weg in die Bundesrepublik, München 1983.
  • Karl Möckl, Reservatrechte und föderale Ordnung. Bayerns Rolle im Deutschen Kaiserreich von 1870/71, in: Hans-Detlef Horn (Hg.), Recht im Pluralismus. Festschrift für Walter Schmitt Glaeser zum 70. Geburtstag (Schriften zum Öffentlichen Recht 932), Berlin 2003, 295-304.

Weiterführende Recherche

Externe Links

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Empfohlene Zitierweise

Patrick Henßler, Reservatrechte, publiziert am 04.09.2007; in: Historisches Lexikon Bayerns, URL: <http://www.historisches-lexikon-bayerns.de/Lexikon/Reservatrechte> (17.11.2018)