Bayerischer Verwaltungsgerichtshof

Der Präsident des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofes Staatsrat Dr. Hans Schmelzle (1874-1955), im Amt seit 1. Januar 1931 und vorher u. a. Staatsminister der Finanzen, trat am 1. Mai 1939 in den Ruhestand. Danach führten Vertreter das Amt. (Bayerische Staatsbibliothek, Bildarchiv)
von Klaus Werner Lotz

Am 1. Oktober 1879 errichtete, oberste Instanz der Verwaltungsrechtspflege in Bayern, seit 1946 durch erstinstanzliche Verwaltungsgerichte auf Regierungsbezirksebene ergänzt. Die Zuständigkeit des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs, die sich auf Angelegenheiten des Landes- wie des Bundesrechts erstreckt, war anfangs auf einen genau festgelegten Katalog von Angelegenheiten beschränkt. Die Einführung der Generalklausel 1946 erweiterte die Kompetenzen auf alle Fälle, in denen eine Person ihre Rechte durch Verwaltungsakte verletzt sieht. Dadurch nahmen die Verfahrenszahlen insbesondere seit 1960 deutlich zu.

Der seit 1. Oktober 1879 bestehende Bayerische Verwaltungsgerichtshof war seinerzeit das erste und einzige "echte" Verwaltungsgericht für Bayern und die oberste Instanz der "Verwaltungsrechtspflege", die in den unteren Instanzen damals von Organen der Verwaltung ausgeübt wurde. Heute stellt er im Rahmen der inzwischen dreistufig aufgebauten Verwaltungsgerichtsbarkeit institutionell die mittlere Stufe (zwischen den Verwaltungsgerichten und dem Bundesverwaltungsgericht) und zugleich das oberste Verwaltungsgericht des Landes dar.

Da dieser Gerichtsbarkeit alle öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten nichtverfassungsrechtlicher Art obliegen, soweit nicht die Sozial- oder die Finanzgerichtsbarkeit zuständig ist, spiegeln sich in dem Gerichtshof institutionell und in seinen Verfahren in ganz besonderer Weise Entwicklungen und Probleme in Staat, Gesellschaft, Politik und Recht der verschiedenen Epochen.

Vorgeschichte und Errichtung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs am 1. Oktober 1879

Bestrebungen, ein eigenes Gericht für Verwaltungsrechtssachen zu schaffen, waren auch in Bayern schon vor der Mitte des 19. Jahrhunderts hervorgetreten. Sie blieben aber so lange erfolglos, wie die (Zivil- und Straf-)Rechtspflege und die allgemeine Staatsverwaltung in der Unterstufe organisatorisch noch nicht getrennt waren.

Schon in Art. 1 des sog. Grundlagengesetzes vom 4. Juni 1848 zum Gesetzgebungsprogramm erhoben, wurde diese Trennung zum 1. Juli 1862 verwirklicht: Die Gerichtsbarkeit in Zivil- und Strafsachen verblieb bei den Landgerichten, während die neu geschaffenen Bezirksämter die untere Staatsverwaltung übernahmen.

Trotz intensiver Bemühungen der Volksvertretung dauerte es bis zum "Gesetz betreffend die Errichtung eines Verwaltungsgerichtshofs und das Verfahren in Verwaltungsrechtssachen" vom 8. August 1878 noch über eineinhalb Jahrzehnte. Das Gesetz trat auf Grund gesonderten Gesetzes vom 10. März 1879 gleichzeitig mit dem Gerichtsverfassungsgesetz des Deutschen Reiches am 1. Oktober 1879 in Kraft. Am selben Tag eröffnete der Staatsminister des Innern, Sigmund v. Pfeufer (1824-1894), im Auftrag König Ludwigs II. (1845-1886, reg. 1864-1886) feierlich den Verwaltungsgerichtshof (und zugleich die Staatsanwaltschaft beim Verwaltungsgerichtshof, heute Landesanwaltschaft Bayern).

Gleichgerichtete Bestrebungen hatten in Baden 1863, im Großherzogtum Hessen 1874, in Preußen 1875 und in Württemberg 1876 Erfolg gehabt. Dabei etablierte sich in Süddeutschland die noch heute verwendete Bezeichnung "Verwaltungsgerichtshof", in Norddeutschland dagegen der Name "Oberverwaltungsgericht".

Zuständigkeit und Befugnisse

Nach dem Gesetz vom 8. August 1878 wurde die Verwaltungsrechtspflege in den unteren Instanzen nicht von Verwaltungsgerichten, sondern von Organen der Verwaltung ausgeübt, die insoweit allerdings sachlich unabhängig und weisungsfrei handelten.

Der Verwaltungsgerichtshof als von der Verwaltung getrenntes Gericht war die oberste Instanz in Verwaltungsrechtssachen und für Beschwerden gegen Beschlüsse und Verfügungen der Kreisregierungen - Kammern des Innern oder der Finanzen -, des Oberbergamts und der Generalzolladministration. Seine Zuständigkeit bestimmte sich nicht nach der heute geltenden "Generalklausel", sondern nach dem "Enumerationsprinzip": Nur in den Streitsachen, die in einem allerdings umfangreichen, später immer wieder geänderten und durch Regelungen in anderen Gesetzen erweiterten Katalog aufgezählt waren, konnte der Verwaltungsrechtsweg beschritten werden. In diesem Katalog war, abgesehen von Sonderfällen, der Bereich der "Polizei" (im damaligen Sinn) nicht enthalten; soweit nicht die Strafgerichte Schutz gewährten, gab es hier keinen gerichtlichen Schutz. Die Antragsbefugnis entsprach dem "süddeutschen System", das den Schutz subjektiver Rechte des Bürgers in den Vordergrund stellte; nach dem "preußischen System" diente die Verwaltungsgerichtsbarkeit seinerzeit primär als Kontrollmittel gegenüber der Verwaltung.

Die Gesetze von 1878 und 1879 galten mit zwischenzeitlichen Änderungen bis nach dem Zweiten Weltkrieg. Erst das (bayerische) Gesetz Nr. 39 über die Verwaltungsgerichtsbarkeit vom 25. September 1946 hob sie förmlich auf.

Der Verwaltungsgerichtshof bis zum Ende der Monarchie 1918

In seinen ersten Jahrzehnten gewann der Verwaltungsgerichtshof rasch an Ansehen. Seine Rechtsprechung strahlte über die ihm zugewiesenen Rechtsgebiete hinaus auf die Handhabung des allgemeinen und des übrigen besonderen Verwaltungsrechts aus. Zahlenmäßig fielen ins Gewicht Streitigkeiten z. B. über:

  • Verehelichung
  • Gewerberecht und Sozialversicherung
  • Gemeindebürger- und Heimatrecht
  • Staatsaufsicht über die Gemeinden
  • Armen-Unterstützung.

An der Sozialversicherung (Reichsversicherungsordnung vom 19. Juli 1911) zeigte sich dann erstmals eine auch später zu beobachtende Tendenz, für wesentliche Bereiche des öffentlichen Rechts eigene Rechtsbehelfsverfahren vorzusehen und sie dadurch der allgemeinen Verwaltungsgerichtsbarkeit zu entziehen.

Das Ende der Monarchie nahm der seit 1912 im Amt befindliche Präsident des Verwaltungsgerichtshofs, Carl Johann v. Krazeisen (1851-1924), zum Anlass "abzudanken"; er trat mit Ablauf des Jahres 1918 in den Ruhestand.

Die Entwicklung während der Weimarer Republik 1919-1933

Nach 1918 erwuchsen dem Verwaltungsgerichtshof neue Arbeitsgebiete, da mit dem Ende der Monarchie viele Gesetze tiefgreifend umgestaltet wurden und die Reichsgesetzgebung in das Verwaltungsrecht vordrang.

Die bayerische Verfassung von 1919 schützte auch das Selbstverwaltungsrecht der kommunalen Körperschaften auf Regierungsbezirksebene. Dies hatte zur Folge, dass erstmals gegen (staatsaufsichtliche) Maßnahmen eines Ministeriums Beschwerde beim Verwaltungsgerichtshof erhoben werden konnte. Andererseits wurde zur Entlastung seine Anrufung als letzte Instanz in einer Reihe von Angelegenheiten ausgeschlossen.

Die Tendenz, von Reichs wegen ganze Bereiche in Sonderverwaltungsgerichtsbarkeiten zu verweisen, setzte sich mit der Reichsabgabenordnung vom 13. Dezember 1919 und der Schaffung des Reichsfinanzhofs fort. Obwohl Art. 107 der Weimarer Reichsverfassung dazu hätte Anlass sein können, kam es (trotz entsprechender Vorschläge des Verwaltungsgerichtshofs) nicht zur Einführung der verwaltungsgerichtlichen Generalklausel. Ein Drittel aller Verfahren stammte aus dem Fürsorgerecht.

Der Verwaltungsgerichtshof in der Zeit des Nationalsozialismus 1933-1945

Der Grundeinstellung der Diktatur entsprechend wurde zwischen 1933 und 1945 die verwaltungsgerichtliche Tätigkeit immer weiter eingeschränkt. Manche Reichsgesetze schlossen den Verwaltungsrechtsweg aus; andere, wie z. B. die Deutsche Gemeindeordnung, sahen ihn allerdings weiterhin vor. Dass in "politischen" Fällen ab 1938 jegliche gerichtliche Kontrolle ausgeschaltet war, wirkte sich in Bayern insofern weniger aus, als der Verwaltungsgerichtshof gegen polizeiliche Maßnahmen von Anfang an keine Zuständigkeit gehabt hatte. In seiner "allgemeinen" Rechtsprechung gab es immerhin Ansätze, auch Rechte jüdischer Mitbürger zu schützen.

Durch zwei "Führererlasse" vom 28. August und 6. November 1939, als "Verordnungen zur Vereinfachung der Verwaltung" bezeichnet, trat an die Stelle der Anfechtung im verwaltungsgerichtlichen Verfahren die Beschwerde zur vorgesetzten Behörde. Nur diese konnte statt des Beschwerdewegs den Verwaltungsgerichtsweg zulassen. Da zudem später die Behörden streitige Verwaltungssachen bis Kriegsende zurückstellen mussten, kam die Verwaltungsrechtsprechung fast zum Erliegen. Für den Verwaltungsgerichtshof bestimmte eine Verfügung des bayerischen Ministerpräsidenten, "Gauleiters und Reichsverteidigungskommissars für den Reichsverteidigungsbezirk Gau München-Oberbayern", Paul Giesler (1895-1945, Ministerpräsident 1942-1945), vom 10. November 1944 die Stillegung. Deren Zeitpunkt, der gesondert hätte bekannt gegeben werden sollen, wurde dann allerdings nicht mehr bestimmt.

Nach 1933 wurden einige dem Regime nicht genehme Ministerialbeamte an den Verwaltungsgerichtshof versetzt. Ein Präsident wurde in nationalsozialistischer Zeit nicht ernannt. Präsident Staatsrat Dr. Hans Schmelzle (1874-1955), im Amt seit 1. Januar 1931 und vorher u. a. Staatsminister der Finanzen, trat am 1. Mai 1939 in den Ruhestand. Danach führten Vertreter das Amt.

Der Amtsvorgänger Schmelzles von 1924-1930, Staatsrat Dr. Gustav v. Kahr (der Jüngere; 1862-1934), vorher u. a. Regierungspräsident von Oberbayern, Bayerischer Ministerpräsident und Generalstaatskommissar, wurde am 30. Juni 1934 "bei Gelegenheit des Röhm-Putsches" ermordet.

Am 7. Januar 1945 fiel das schon 1944 beschädigte Dienstgebäude in der Münchner Ludwigstraße 23 mit fast allen Akten und Geschäftsbüchern einem Luftangriff zum Opfer.

Der Neuaufbau der Verwaltungsgerichtsbarkeit nach 1945

Das nach Behandlung im Länderrat und mit Genehmigung der Militärregierung am 25. September 1946 in Bayern (und kurz darauf in den übrigen Ländern der damaligen US-Besatzungszone) erlassene Gesetz Nr. 39 über die Verwaltungsgerichtsbarkeit stellte diese Gerichtsbarkeit auf eine neue Grundlage. Vorher war wegen des Militärregierungsgesetzes Nr. 2 über deutsche Gerichte auch rechtlich ein Stillstand eingetreten. Eine auf dieses Gesetz Nr. 2 gestützte Anordnung der Militärregierung, die Tätigkeit des Verwaltungsgerichtshofs schon am 15. November 1945 wieder aufzunehmen, hatte auf Grund des Richtermangels nicht ausgeführt werden können.

Im Gegensatz zu den Regelungen von 1878 sah das Gesetz Nr. 39 auch für die erste Instanz von der Verwaltung getrennte, echte Verwaltungsgerichte vor. Aus dieser im Gerichtsaufbau wie grundsätzlich auch im Rechtsmittelzug zweistufigen Ausgestaltung wurde mit der Errichtung des Bundesverwaltungsgerichts 1953 eine Dreistufigkeit. Seither ist der Bayerische Verwaltungsgerichtshof grundsätzlich Berufungs- und Beschwerdeinstanz, und zwar in Angelegenheiten des Landesrechts zugleich die letzte Instanz, weil eine Revision zum Bundesverwaltungsgericht grundsätzlich nur in Angelegenheiten des Bundesrechts in Betracht kommt. Außerdem ist er erstinstanzlich für die Normenkontrolle untergesetzlicher Rechtsvorschriften und in bestimmten anderen Fällen zuständig.

Ebenfalls in grundsätzlicher Abkehr vom alten Recht setzte das Gesetz Nr. 39 an die Stelle des früheren Enumerationsprinzips die verwaltungsgerichtliche Generalklausel. Danach können die Verwaltungsgerichte in allen Fällen angerufen werden, in denen jemand durch einen Verwaltungsakt in seinen Rechten verletzt zu sein behauptet (vgl. jetzt Art. 19 Abs. 4 des Grundgesetzes und § 40 Abs.1 der Verwaltungsgerichtsordnung).

Mit einer Feierstunde am 13. Dezember 1946 eröffnete Innenminister Josef Seifried (1892-1962) im Beisein von Vertretern der US-Militärregierung den Verwaltungsgerichtshof wieder. Ein Präsident wurde allerdings erst 1950 ernannt.

Zur Entwicklung der Verfahren vor dem Verwaltungsgerichtshof: Massen, "Verfahrensschübe", technische Großvorhaben

In den ersten Jahren nach der Wiedereröffnung waren eher besondere Probleme der Nachkriegszeit zu entscheiden. Bereits damals und insbesondere seit Inkrafttreten der neuen Verwaltungsgerichtsordnung am 1. April 1960 stiegen aufgrund der Generalklausel die Neueingänge stark an und erstreckten sich auf praktisch alle Bereiche des besonderen Verwaltungsrechts. Dieses fächerte sich im Zuge der ständigen Ausweitung der öffentlichen Aufgaben immer weiter aus.

Die Zahl der "klassischen" Streitsachen blieb nach Jahren der Aufwärtsentwicklung eher stabil, während Sonderbereiche mit regelrechten "Verfahrensschüben" stark zunahmen. Hierhin gehörten vor allem:

  • Asylsachen
  • Numerus-clausus-Sachen
  • Normenkontrollanträge gegen die Rechtsverordnungen der Gemeindegebiets- und Landkreisgebietsreform
  • Volkszählungssachen, die nach dem Volkszählungsgesetz 1987 plötzlich auftauchten.

Nicht nur die Asylverfahren, für die bis 31. Dezember 1979 das Verwaltungsgericht Ansbach und der Bayerische Verwaltungsgerichtshof bundesweit allein zuständig waren und die beim Verwaltungsgerichtshof von 1994 bis 1998 jeweils mehr als die Hälfte der jährliche Neueingänge ausmachten, belasteten den Verwaltungsgerichtshof stark und prägten sein Bild in der Öffentlichkeit. Genauso traf dies auf die etwa seit 1970 im Zusammenhang mit technischen Großvorhaben hervorgetretenen eigentlichen Massenverfahren mit vielen Klägern zu, z. B. gegen Kraftwerke, Atomanlagen, Flughäfen, Fernstraßen, Bahn- oder Industrieanlagen.

Enlastungsmaßnahmen des Gesetzgebers

Zur Vereinfachung und Abkürzung der Verfahren gab es viele Gesetzesänderungen durch den Bundes- und den Landesgesetzgeber, insbesondere zur Einschränkung von Rechtsmitteln und zur Verkürzung des Instanzenzuges. So fallen z. B. seit dem Entlastungsgesetz vom 4. Juli 1985 bestimmte Großverfahren in die erstinstanzliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichtshofs.

Nicht der Vereinfachung diente die Entscheidung des Landesgesetzgebers, durch Änderung des Ausführungsgesetzes zur Verwaltungsgerichtsordnung in Ansbach drei auswärtige Senate des Verwaltungsgerichtshofs zu errichten, d.h. sie von München dorthin zu verlagern.

Ausgelöst durch das Arbeitslosengeld II wurden mit Änderung des Sozialgerichtsgesetzes zum 1. Januar 2005 Angelegenheiten der Sozialhilfe in den Sozialrechtsweg verwiesen.

Die Präsidenten des Verwaltungsgerichtshofs

Von den bisher insgesamt 17 Präsidenten wurden sechs in monarchischer Zeit, drei während der Weimarer Republik und acht seit 1950 ernannt. Alle hatten vor ihrer Ernennung herausgehobene Positionen in der Exekutive, z. B. in Ministerien (Ministerialdirektoren/Staatsräte, Ministerialräte) oder als Regierungspräsidenten und/oder in der Gerichtsbarkeit bekleidet. Dass, wie oben erwähnt, einzelne auch der Staatsregierung angehört hatten, hängt damit zusammen, dass die Auswahl für Regierungsämter damals im Allgemeinen stärker fachbezogen war als heute.

Anders als für die Generalstaatsanwälte (anfangs Oberstaatsanwälte, heute Generallandesanwälte) beim Verwaltungsgerichtshof gibt es für die Präsidenten keine umfassende Darstellung.

Die Präsidenten des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs und ihre Amtszeiten

Name des Präsidenten Lebensdaten Amtszeit
Dr. Gottfried von Feder 1806-1892 1.1.1879 bis 12.10.1888
Dr. Lorenz von Braunwart 1826 -1904 13.10.1888 bis 30.6.1896
Dr. Gustav von Kahr (d.Ä.) 1833-1905 1.7.1896 bis 31.10.1905
Max von Müller 1841-1906 1.11.1905 bis 14.4.1906
Wilhelm von Lermann 1846-1917 1.6.1906 bis 30.9.1912
Carl Johann von Krazeisen 1851-1924 1.10.1912 bis 31.12.1918
Ludwig von Knözinger 1862-1943 1.1.1919 bis 15.10.1924
Dr. Gustav von Kahr (d.J.) 1862-1934 16.10.1924 bis 31.12.1930
Dr. Hans Schmelzle 1874-1955 1.1.1931 bis 30.4.1939
Dr. Ottmar Kollmann 1886-1969 1.9.1950 bis 31.5.1954
Dr. Jakob Kratzer 1892-1974 1.7.1954 bis 30.11.1957
Prof. Dr. Hermann Feneberg 1903-1977 1.2.1958 bis 31.8.1968
Dr. Erich Eyermann 1906-1998 1.9.1968 bis 30.6.1974
Dr. Johann Schmidt 1922-2010 1.7.1974 bis 31.3.1987
Klaus Werner Lotz * 1930 16.4.1987 bis 31.5.1995
Prof. Dr. Johann Wittmann * 1937 1.6.1995 bis 31.7.2002
Rolf Hüffer * 1945 1.8.2002 bis 31.9.2010
Stephan Kersten * 1954 seit 1.10.2010

Dokumente

Literatur

  • Rudolf Emmert, Die Entwicklung der Verwaltungsgerichtsbarkeit in Bayern bis 1945, in: Bayerische Verwaltungsblätter N.F. 43 (1997), 8-12.
  • Festschrift zum 125-jährigen Bestehen des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs, München 2004.
  • Festschrift zur Feier des fünfzigjährigen Bestehens des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs, München 1929.
  • Jakob Kratzer, Zur Geschichte des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs, in: Bayerische Verwaltungsblätter N.F. 4 (1959), 298-303.
  • Klaus Werner Lotz, Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof in seinem fünften Vierteljahrhundert. Ereignisse und Entwicklungen zwischen 1979 und 2004, in: Bayerische Verwaltungsblätter 136 (2005), 1-11.
  • Theodor Maunz (Hg.), Verwaltung und Rechtsbindung. Festschrift zum hundertjährigen Bestehen des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofes, München 1979.
  • Michael Stolleis, Die Verwaltungsgerichtsbarkeit im Nationalsozialismus, in: Hans-Uwe Erichsen (Hg.), System des verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes. Festschrift für Christian Friedrich Menger, Köln/München 1985, 57-74.
  • Julius Widtmann, Verwaltungsrechtspflege in Bayern von 1863 bis 1963, in: Martin Baring (Hg.), Aus 100 Jahren Verwaltungsgerichtsbarkeit. Festschrift, München/Köln 1964, 41-64.

Quellen

  • Sammlung von Entscheidungen des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs. Alte Folge 1 (1880 ) - 63 (1943/44; erschienen 1948); Neue Folge 1 (1947/48) ff.
  • Michael Stephan (Hg.), Ausgewählte Dokumente zur Geschichte der Verwaltungsgerichtsbarkeit in Bayern: kleine Ausstellung zum 125jährigen Bestehen des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs (Kleine Ausstellungen / Staatliche Archive Bayerns 24), München 2004.

Weiterführende Recherche

Externe Links

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Empfohlene Zitierweise

Klaus Werner Lotz, Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, publiziert am 11.05.2006; in: Historisches Lexikon Bayerns, URL: <http://www.historisches-lexikon-bayerns.de/Lexikon/Bayerischer Verwaltungsgerichtshof> (22.09.2017)