Bayerische Verfassung, 1919

Schaubild zur Bayerischen Verfassung aus dem Jahre 1919. (©Bildarchiv Bayerischer Landtag)
Präsidium des Bamberger Landtags 1919. (©Bildarchiv Bayerischer Landtag)
Sitzung des Bamberger Landtags, April/Mai 1919. (Bayerische Staatsbibliothek, Bildarchiv hoff-5271)

von Wolfgang Ehberger

Nach dem Umsturz im November 1918 stand die revolutionäre Regierung Eisner vor der Herausforderung, eine neue Verfassung zu schaffen. Mangels eigener Verfassungsexperten beauftragte sie noch im November 1918 Vertreter der alten Elite, den Staatsrechtler Robert Piloty (1863-1926) und den Ministerialrat Josef von Graßmann (1864-1928), eine Verfassung für den "Volksstaat Bayern" auszuarbeiten. Deren Entwurf blieb für die weitere Entwicklung maßgeblich, wenngleich sich die parlamentarischen Beratungen infolge der revolutionären Unruhen in Bayern vom Februar bis April 1919 verzögerten. Die konkrete Arbeit des Landtags begann erst im Mai 1919 in Bamberg. Sie endete mit der Verabschiedung der Verfassung am 12. August 1919. In Kraft trat sie am 15. September 1919. Sie beruhte auf den Prinzipen einer parlamentarisch-repräsentativen Demokratie. Der Rätegedanke, der in ihrer Entstehungszeit eine große Rolle spielte, schlug sich in ihr fast gar nicht nieder. Die Verfassung sah einen starken Landtag vor und verzichtete auf die Schaffung eines Zweikammersystems. Der Ministerpräsident hatte in der Regierung eine vergleichsweise schwache Stellung. Die Verfassung besaß einen knappen Grundrechtskatalog und billigte erstmals in Deutschland dem einzelnen Bürger das Recht der Verfassungsbeschwerde zu. 1933 wurde die sogenannte Bamberger Verfassung faktisch außer Kraft gesetzt. Formell wurde sie durch die Verfassung von 1946 aufgehoben.

Die erste Phase der Verfassungsentstehung

Der Entstehungsprozess der nach dem Ort ihrer Verabschiedung auch als "Bamberger Verfassung" titulierten bayerischen Verfassung vom 14. August 1919 lässt sich formal in zwei deutlich voneinander zu unterscheidende Phasen gliedern: Die erste – außerparlamentarische – Phase der Verfassungsentstehung, die durch eine Vielzahl von Verwerfungen, Brüchen, nicht intendierten Handlungsfolgen und unvorhersehbaren Entwicklungsdynamiken gekennzeichnet war, setzte bereits mit dem Münchner Umsturz vom 7./8. November 1918 und den ersten programmatischen Kundgebungen der Regierung Eisner in den folgenden Tagen ein. Diese brachten unmissverständlich die Absicht zum Ausdruck, alsbald eine - jedoch in ihren Einzelheiten noch nicht näher präzisierte – Neuregelung der normativen Grundlagen des bayerischen Staatslebens in die Wege zu leiten.

Den eigentlichen Beginn markierte dann der Beschluss des Ministerrats vom 18. November 1918, eine "Juristen-Kommission" zur Ausarbeitung entsprechender Entwürfe zu berufen. Diese Entscheidung war nicht zuletzt einer signifikanten verfassungspolitischen Defizitsituation geschuldet. Sie war nicht nur bei den beiden die Regierung tragenden sozialistischen Parteien evident, sondern auch bei den übrigen Parteien und anderen politisch relevanten Kräften des Landes festzustellen. Mit Ministerialrat Josef von Graßmann (1864-1928), Professor Robert Piloty (DDP, 1863-1926) und drei weiteren hochrangigen Ministerialbeamten des Außen- bzw. Finanzressorts wurden ausnahmslos Repräsentanten der alten Eliten in Staatsverwaltung und Jurisprudenz, die in der Tradition des politischen Liberalismus standen, mit der Ausarbeitung einer neuen Verfassung beauftragt. In den folgenden Wochen schufen Graßmann und Piloty, beide Schüler des Altmeisters der bayerischen Staatsrechtslehre, Max von Seydel (1846–1901), die ersten Entwürfe einer republikanischen Verfassung für den "Volksstaat Bayern". Diese enthielten im Prinzip bereits alle zentralen Strukturelemente und Wesensmerkmale der endgültigen staatsrechtlichen Neuordnung, vor allem ein klares Bekenntnis zur repräsentativen Demokratie. Trotz einiger konkreter Vorgaben des Ministerrats war beiden Juristen hierbei ein beträchtlicher Gestaltungsspielraum verblieben. Gerade Ministerpräsident Kurt Eisner (USPD, 1867–1919), der sukzessive von der ursprünglich anvisierten raschen Verfassungsgebung abrückte, nahm nur punktuell Einfluss auf die inhaltliche Ausgestaltung der neuen bayerischen Verfassung.

Eine erste markante Zäsur im Prozess der staatsrechtlichen Neuordnung bildete in der Folge das auf Initiative Eisners erlassene erste Staatsgrundgesetz vom 4. Januar 1919, welches die elementaren Grundsätze der künftigen bayerischen Verfassung verbindlich festlegen sollte. Sein Zustandekommen durch einen Oktroy der Regierung sowie einige rechtlich höchst problematische Regelungen - wie die vorläufige Übertragung der gesetzgebenden Gewalt auf die revolutionäre Regierung (Ziff. 17) - riefen massiven öffentlichen Widerspruch hervor.

Das in seiner Deutlichkeit überraschende Ergebnis der Landtagswahlen vom 12. Januar und 2. Februar 1919, bei denen Eisners USPD mit nur 2,5 % der Stimmen eine vernichtende Niederlage hinnehmen musste und die bürgerlichen Parteien die Mehrheit der Mandate errangen, musste als eindeutiges Plebiszit zugunsten einer parlamentarischen Demokratie gewertet werden. Spätestens von diesem Zeitpunkt an konnte die von Eisner mit Nachdruck geforderte ausgewogene Kombination von rätedemokratischen und repräsentativen Elementen in der neuen Verfassungsordnung nicht mehr als realistische Option erscheinen. In der Folgezeit wirkten sich aber Eisners Verzögerungstaktik, die Bemühungen der Räte und ihrer Zentralorgane um eine angemessene verfassungsrechtliche Berücksichtigung sowie die Bestrebungen der bayerischen Regierung, die Verfassungsschöpfung auf Reichsebene im föderalistischen Sinne zu beeinflussen, retardierend auf die endgültige Neuregelung der staatsrechtlichen Verhältnisse in Bayern aus. Die auf die Attentate des 21. Februar 1919 folgende politische Radikalisierung und die weitgehende Paralysierung der Regierungstätigkeit ließen dann die Arbeiten an der neuen bayerischen Verfassung nahezu vollständig stagnieren. Mit dem zweiten vorläufigen Staatsgrundgesetz vom 17. März 1919 konnte jedoch immerhin eine neue, allgemeinen demokratischen und rechtsstaatlichen Prinzipien entsprechende Übergangsverfassung in Kraft gesetzt werden.

Die zweite Phase der Verfassungsentstehung

Robert Ferdinand Piloty (1863-1926). Der Rechtswissenschaftler war als Mitglied des Bayerischen Landtags (DDP) im Jahre 1919 maßgeblich an der Ausarbeitung der Bayerischen Verfassung beteiligt. (Fotografie um 1880, Bayerische Staatsbibliothek, Bildarchiv ana-003992)

Die zweite – parlamentarische – Phase der Verfassungsentstehung setzte ein, als nach der endgültigen militärischen Niederschlagung der Räteherrschaft die Landtagssitzungen am 15. Mai 1919 in Bamberg, wohin sich Regierung und Landtag angesichts der Unruhen in München zurückgezogen hatte, wieder begannen. Die von Johannes Hoffmann (MSPD, 1867–1930) geführte Staatsregierung modifizierte nun den bereits seit Mitte Februar vorliegenden Verfassungsentwurf im Sinne der von den Ministerien eingebrachten Änderungs- und Ergänzungsvorschläge. Der daraus hervorgegangene Regierungsentwurf einer "Verfassungsurkunde für den Freistaat Bayern" wurde am 28. Mai 1919 an den Landtag übersandt, der ihn sogleich an seinen Verfassungsausschuss weiterleitete. Unter maßgeblicher Leitung der Referenten Friedrich Ackermann (MSPD, 1876–1949), Heinrich Held (1868–1938, BVP) und Robert Piloty beriet dieser die Regierungsvorlage zwischen Mitte Juni und Anfang August 1919 eingehend. Dies hatte zahlreiche – jedoch in der Mehrzahl substantiell nicht einschneidende – Veränderungen zur Folge.

Mehrere Faktoren wirkten sich dabei positiv auf den Gang der Verhandlungen aus. So war unmittelbar vor Beginn der Ausschusssitzungen im "Bamberger Abkommen" vom 30. Mai 1919 in Analogie zur Weimarer Koaltion auf Reichsebene ein Regierungsbündnis aus MSDP, BVP und DDP gebildet worden. Dabei war auch ein Konsens über die Grundzüge künftiger Verfassungspolitik erzielt worden. Hinzu kamen die spezifischen lokalen Rahmenbedingungen in Bamberg, welche entscheidend zu einer ruhigen, sach- und ergebnisorientierten Atmosphäre beitrugen. Diese war durch eine – auch im Vergleich mit der parlamentarischen Praxis späterer Jahre – hohe Kooperationsbereitschaft der maßgeblichen Akteure gekennzeichnet. Zudem erwies es sich als vorteilhaft, dass mit Graßmann (als Regierungskommissär) und Piloty (als Abgeordneter) die eigentlichen Schöpfer des Regierungsentwurfs im Rahmen der Ausschussverhandlungen wieder zusammentrafen. Dem Ausschuss, dessen Beratungen ganz unter dem Eindruck der parallel verlaufenden Verfassungsberatungen der Weimarer Nationalversammlung standen, gelang es daher, seine Arbeit binnen relativ kurzer Zeit zum Abschluss zu bringen. Schon am 12. August 1919 verabschiedete das Landtagsplenum die neue bayerische Verfassung – zwei Tage vor Inkrafttreten der Weimarer Reichsverfassung (WRV) – bei nur drei Gegenstimmen (von Seiten der USPD) und einer Enthaltung.

Nach der Ausfertigung durch den Landtagspräsidenten und das Gesamtministerium am 14. August 1919 und einer endgültigen Textredaktion zur Angleichung an die Reichsverfassung trat die Verfassungsurkunde schließlich am 15. September 1919 mit der Veröffentlichung im Gesetz- und Verordnungsblatt für den Freistaat Bayern in Kraft. Bis 1933 bildete die Bamberger Verfassung - ohne größere Änderungen zu erfahren - die maßgebliche Grundlage des Staatslebens in Bayern. Unter den Bedingungen der NS-Diktatur war sie praktisch außer Kraft gesetzt, wenngleich sie erst durch die Bayerische Verfassung von 1946 formell aufgehoben wurde.

Der materiell-rechtliche Gehalt der Verfassung

Die bayerische Verfassung von 1919 steht in den klassischen liberal-demokratischen Traditionen des Vernunftrechts, der Aufklärung, der Französischen Revolution und der Revolution von 1848. Unter dem unverkennbaren Einfluss westeuropäischer Vorbilder verwirklicht sie konsequent die Prinzipien einer parlamentarisch-repräsentativen Demokratie.

Ein Charakteristikum ist dabei die überaus starke, in den Verfassungsberatungen mitunter gar als "souverän" charakterisierte Stellung des aus allgemeinen, gleichen, geheimen und unmittelbaren (Verhältnis-)Wahlen hervorgegangenen Landtags. Diesem wurde die Ausübung aller Rechte der Staatsgewalt übertragen, sofern diese nicht explizit der Bürgerschaft oder anderen Organen vorbehalten waren (§ 3 Abs. 1 BV). Neben dem gesamten Bereich der Gesetzgebung (einschließlich der Verfassungsgesetzgebung) oblagen ihm insbesondere die Genehmigung aller Staatsverträge und der die Behördeneinrichtung betreffenden Verordnungen, die Bewilligung der staatlichen Einnahmen und Ausgaben, das Recht der Einrichtung von Untersuchungsausschüssen sowie nicht zuletzt die Bestellung und Abberufung der Regierung bzw. ihrer Mitglieder (§§ 44–56 BV).

Auf eine zweite Parlamentskammer wurde hingegen verzichtet - auch angesichts der in der sog. Homogenitätsklausel des Art. 17 Abs.1 WRV normierten reichsrechtlichen Beschränkungen. Lediglich die Option, berufsständische Vertretungen mit stark reduzierten Kompetenzen "zur Wahrnehmung der wirtschaftlichen und sozialen Aufgaben aller schaffenden Kreise des Volkes" – im Sinne eines letzten Relikts des Rätegedankens – einzurichten, wurde in die Verfassung aufgenommen (§ 24 BV).

Als höchstes Exekutivorgan des Landes fungierte das Gesamtministerium (§ 4 Satz 1 BV), dem vor allem die Leitung der gesamten Staatsverwaltung, der Gesetzesvollzug, die Vertretung Bayerns gegenüber dem Reich und anderen Staaten, das Recht der Beamtenernennung und der Dienstaufsicht, der Erlass von Rechts- und Verwaltungsverordnungen, die Aufstellung und Vorlage des Haushaltsplans (§§ 57, 61 BV) sowie die Handhabung des (in der Verfassungspraxis letztlich äußerst bedeutsamen) Notstandsrechts (§ 64 BV) übertragen wurde. In Bezug auf die Binnenorganisation des Gesamtministeriums wurde das Kollegialprinzip konsequent umgesetzt und das Gros der staatsleitenden Befugnisse in die Hände der gesamten Regierung gelegt. Die einzelnen Ressortminister, denen Staatssekretäre als ständige politische Vertreter zur Seite gestellt werden konnten (§ 58 Abs. 2 BV), erhielten nur relativ eingeschränkte Kompetenzen. Dementsprechend verfügte auch der vom Landtag mit der Mehrheit seiner gesetzlichen Mitgliederzahl gewählte Ministerpräsident, dessen Amt de jure erst durch die "Bamberger Verfassung" geschaffen wurde, innerhalb der Regierung lediglich über die Stellung eines "primus inter pares" (§ 62 BV) und besaß insbesondere keine politische Richtlinienkompetenz.

Von der durch die Reichsverfassung grundsätzlich eröffneten und von konservativer Seite angeregten Möglichkeit, das Amt eines Staatspräsidenten einzuführen, wurde indessen kein Gebrauch gemacht. Grund war wohl in erster Linie die Befürchtung, durch ein solches personales Staatsoberhaupt eine monarchische Restauration zu begünstigen.

Darüber hinaus wurden die Rechtsinstitute des Volksbegehrens und des Volksentscheids zwar formell eingeführt, ihre Ausübung angesichts der großen Skepsis hinsichtlich der politischen Reife des Volkes jedoch vor allem durch hohe Beteiligungs- und Abstimmungsquoren derart erschwert und eingeschränkt, dass ihnen kaum praktische Bedeutung zukommen konnte (§ 7 Nr. 1, § 10 BV).

Entsprechend dem immer wieder artikulierten Anspruch, eine bayerische "Vollverfassung" und nicht ein bloßes Organisationsstatut zu kreieren, enthielt die Verfassung einen - wenngleich stark reduzierten - Grundrechtskatalog; er beschränkte sich darauf, einige landesrechtliche, in vollem Umfang bezeichnenderweise nur für "bayerische Staatsbürger" geltende Ergänzungs- und Ausführungsvorschriften zu den reichsrechtlichen Grundrechten zu formulieren. So wurden der Schutz vor Ausweisung aus dem Staatsgebiet, das Recht der Freizügigkeit, der allgemeine Gleichheitssatz, in dessen Rahmen man explizit auch die "Aufhebung" des Adels verfügte, die Freiheit der Person und des Eigentums sowie die volle Glaubens- und Gewissensfreiheit als eigene "bayerische" Grundrechte in der Verfassung verankert (§§ 13–16, 17 Abs. 1 BV).

Hinzu traten detaillierte Regelungen zum Verhältnis von Staat und Kirche, die in Verbindung mit den entsprechenden reichsverfassungsrechtlichen Bestimmungen das bisherige System des bayerischen Staatskirchentums und der damit verbundenen Staatskirchenhoheit endgültig beseitigten (§§ 17–19 BV). Eine bayerische Besonderheit bildete schließlich das Rechtsinstitut der Verfassungsbeschwerde zum bayerischen Staatsgerichtshof, welches allen Staatsangehörigen und juristischen Personen mit Sitz in Bayern im Sinne eines zusätzlichen, durchaus praxisrelevanten Verfassungsrechtsschutzes zugebilligt wurde (§ 93 BV).

Bedeutung der Verfassung

Berücksichtigt man die politischen Rahmenbedingungen ihrer Entstehung, die sich im Vergleich mit der Entwicklung in den meisten anderen deutschen Ländern überaus problematisch gestalteten, die relativ engen Grenzen, die durch die präjudizierenden Bestimmungen der Reichsverfassung vorgegeben waren und die damals herrschenden staatsrechtlichen Anschauungen, kann die Verfassung des Freistaats Bayern vom 14. August 1919 durchaus als eine für ihre Zeit bemerkenswerte verfassungspolitische Leistung angesehen werden. Die Verfassung, die – von einigen geringfügigen Änderungen und temporären Durchbrechungen abgesehen – ihre ursprüngliche Gestalt ungeachtet aller Reformdiskussionen bewahren sollte, bildete bis zum Jahr 1933 ein festes und zuverlässiges Grundgerüst für das mannigfachen Belastungen ausgesetzte staatliche Leben. Sie brachte dabei den Anspruch auf Aufrechterhaltung bayerischer Staatlichkeit selbstbewusst zum Ausdruck und gelangte zweifellos auch zu eigenständigen, innovativen Lösungen. Zudem ist zu berücksichtigen, dass die Bamberger Verfassung - nicht zuletzt aufgrund enger personeller Verbindungslinien - die inhaltliche Ausgestaltung der heute gültigen bayerischen Verfassung maßgeblich beeinflusste. So knüpfte die Verfassung von 1946 an etliche Grundwerte und Kernelemente ihrer Vorgängerin an und entwickelte diese unter Berücksichtigung der historischen Erfahrungen konsequent weiter. An der Schnitt- bzw. Gelenkstelle zweier Systeme gelegen, bildet die Bamberger Verfassung somit einen zentralen Markstein auf dem Weg Bayerns zum freiheitlich-demokratischen Rechts- und Verfassungsstaat moderner Prägung, wie er nach 1945 besteht.

Dokumente


Literatur

  • Thomas Bock, Das Grundrechtsverständnis des Bayerischen Staatsgerichtshofs nach der Verfassungsurkunde des Freistaates Bayern vom 14. August 1919 und das zeitgenössische Schrifttum (Theorie und Forschung. Rechtswissenschaften 90), Regensburg 2001.
  • Wolfgang Ehberger, Bayerns Weg zur parlamentarischen Demokratie. Die Entstehung der Bamberger Verfassung vom 14. August 1919 (Studien zur bayerischen Verfassungs- und Sozialgeschichte 29), München 2013.
  • Gerhard Heyl (Bearb.), Reich und Länder in der Weimarer Republik (Ausstellungskataloge der Staatlichen Archive Bayerns 3), München 1970.
  • Hans-Michael Körner, Bamberg. Die Verfassung von 1919, in: Alois Schmid/Katharina Weigand (Hg.), Schauplätze der Geschichte in Bayern, München 2003, 354-368.
  • Ariane Mittenberger-Huber, Das Plebiszit in Bayern. Eine rechtshistorische Bestandsaufnahme (Schriften zur Rechtswissenschaft 42), Bayreuth 2000.
  • Karl Möckl, Monarchie und Republik Bayern. Zur Bedeutung der Bamberger Verfassung 1919, in: Theo Stammen (Hg.), Politik - Bildung - Religion. Hans Maier zum 65. Geburtstag, Paderborn u. a. 1996, 177-196.
  • Christian Georg Ruf, Die bayerische Verfassung vom 14. August 1919 (Schriften zum Landesverfassungsrecht 4), Baden-Baden 2015.
  • Werner Wagenhöfer/Robert Zink (Hg.), Räterepublik oder parlamentarische Demokratie. Die "Bamberger" Verfassung 1919. Begleitband zur gleichnamigen Ausstellung des Staatsarchivs Bamberg und des Stadtarchivs Bamberg vom 23. September bis 19. November 1999 im Stadtarchiv Bamberg (Veröffentlichung des Stadtarchivs Bamberg 10), Bamberg 1999.
  • Hanne Zech, Das Verhältnis zwischen Parlament und Regierung in der Bamberger Verfassung, Bayreuth 1993.

Quellen

  • Wolfgang Ehberger/Johannes Merz (Bearb.), Das Kabinett Hoffmann I. 17. März - 31. Mai 1919 (Die Protokolle des Bayerischen Ministerrats 2/I), München 2010.
  • Wolfgang Ehberger (Bearb.), Das Kabinett Hoffmann. 2. Band, 1. Teil: 31. Mai - 1. September 1919 (Die Protokolle des Bayerischen Ministerrats 2/II,1), München 2017.
  • Heinrich von Jan, Die Verfassungsurkunde des Freistaates Bayern vom 14. August 1919, München 1927.
  • Jakob Kratzer, Die Verfassungsurkunde des Freistaats Bayern vom 14. August 1919, München/Berlin/Leipzig 1925.
  • Ernst Müller-Meiningen, Aus Bayerns schwersten Tagen. Erinnerungen und Betrachtungen aus der Revolutionszeit, Berlin/Leipzig 1923.
  • Hans Nawiasky, Bayerisches Verfassungsrecht, München 1923.
  • Robert Piloty, Die bayerische Verfassung vom 14. August 1919, in: Jahrbuch des öffentlichen Rechts der Gegenwart IX (1920), 129-162.
  • Alfons Wenzel, Bayerische Verfassungsurkunden, Stamsried 4. Auflage 2002.
  • Fabian Wittreck (Hg.), Weimarer Landesverfassungen. Die Verfassungsurkunden der deutschen Freistaaten 1918-1933, Tübingen 2004.

Weiterführende Recherche

Externe Links

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Verfassung von 1919, Bamberger Verfassung

Empfohlene Zitierweise

Wolfgang Ehberger, Bayerische Verfassung, 1919, publiziert am 23.08.2017; in: Historisches Lexikon Bayerns, URL: <http://www.historisches-lexikon-bayerns.de/Lexikon/Bayerische Verfassung, 1919> (20.11.2017)