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Denkmalschutz und Denkmalpflege

Heinrich von Hefner-Alteneck (1811-1903) war von 1868 bis 1885 Generalkonservator. Aufnahme um 1870. (Bayerisches Landesamt für Denkmalpflege)

von Egon Johannes Greipl

Denkmalschutz bezeichnet den staatlichen Schutz von Kulturdenkmälern und wird seit dem 19. Jahrhundert in Form von Verordnungen sowie seit 1973 durch das Bayerische Denkmalschutzgesetz geregelt. Für den Vollzug sind die Denkmalschutzbehörden zuständig, die es auf allen drei staatlichen Regierungsebenen in Bayern gibt. Die Auslegung des Gesetzes führt häufig zu Konfliktfeldern zwischen Denkmalschützern und den Denkmaleigentümern. Im Unterschied dazu geht es bei der Denkmalpflege um alle Maßnahmen, die dem Erhalt der Kulturdenkmäler dienen. Dies reicht von dem Erfassen und der Dokumentation (z. B. dem Führen der Bayerischen Denkmalliste) bis zu Restaurierungen und Instandsetzungen einzelner Baudenkmäler und wird seit 1908/17 vom Bayerischen Landesamt für Denkmalpflege betreut.

Einführung

Vorformen des Denkmalschutzes finden sich bereits in der Antike, im Mittelalter und in der Neuzeit. Vom Denkmalschutz im heutigen Sinne kann man jedoch erst seit dem 19. Jahrhundert sprechen. Wie die historisierenden Baustile, die Themen in der Malerei, im Roman, auf den Theater- und Opernbühnen, historische Feste und Festzüge ist auch der Denkmalschutz ein Ausdruck des Historismus, des Strebens nach historischer Vergewisserung nach den Umbrüchen und Zerstörungen der französischen Revolution und der napoleonischen Epoche. Im Zeitalter der Restauration und auch später war der Schutz der Denkmäler Teil der staatlichen Geschichtspolitik.

Denkmalschutz bedeutet den staatlichen Schutz von Kulturdenkmälern in der Form von Gesetzen oder Verordnungen. Als Denkmäler gelten aus der Vergangenheit stammende Schöpfungen des Menschen, die eine so große historische, künstlerische oder wissenschaftliche Bedeutung besitzen, dass ihre Erhaltung im Interesse der Allgemeinheit liegt. Ziel ist es, die Zerstörung, Verfälschung oder Veränderung dieser Zeugnisse zu verhindern. Unter den Denkmalbegriff fallen die Bodendenkmäler und die Bau- und Kunstdenkmäler. Als Ensemble wird eine Mehrheit baulicher Anlagen bezeichnet, einschließlich historischer Straßen- und Platzbilder, Grünflächen und Wasserflächen. Beispielsweise steht die gesamte Altstadt von Regensburg und der Vorstadt Stadtamhof als Ensemble unter Schutz, auch wenn nicht jedes Gebäude für sich ein Einzeldenkmal ist.

Denkmalschutz schränkt die Eigentumsrechte des Denkmaleigentümers im Interesse der Allgemeinheit ein (Sozialbindung des Eigentums), weshalb beim Vollzug des Denkmalschutzes die Fragen der Zumutbarkeit und ggf. der Entschädigung von Bedeutung sind. Mit Denkmalpflege wiederum werden alle praktischen Maßnahmen bezeichnet, die dem Erhalt von Denkmälern dienen. Solche Maßnahmen reichen von der Erfassung, Erforschung und Dokumentation der Denkmäler über den einfachen Bauunterhalt bis hin zu Reparaturen, Restaurierungen und aufwändigen Gesamtinstandsetzungen. Im Bereich der Bodendenkmäler kann die Ausweisung von archäologischen Reservaten eine Form der Denkmalpflege sein.

Anfänge des staatlichen Denkmalschutzes in Bayern

Die Anfänge des staatlichen Denkmalschutzes in Bayern liegen im europäischen Vergleich früh. Sie gehen insbesondere auf König Ludwig I. (1786-1868, König 1825-1848) zurück. Im Erlass von Colombella bei Perugia (Italien) vom 29. Mai 1827 lag sicherlich der Schwerpunkt auf der Inventarisation, jedoch ging es auch um die Verpflichtung der Gemeinden zum Erhalt der Geschichtsdenkmäler. Zahlreiche weitere Erlasse und Verordnungen widmeten sich dem Denkmalschutz, ohne dass es zu einer zusammenfassenden Regelung im Sinne eines Gesetzes gekommen wäre. Als zuständige Behörde wurde am 21. Februar 1835 die "Generalinspection der plastischen Denkmäler des Reiches" gegründet, die zunächst ein Referat in der Obersten Baubehörde bildete und später als "Generalkonservatorium" im Rahmen des von Maximilian II. (1811-1864, König 1848-1864) gegründeten Bayerischen Nationalmuseums fortbestand. Auch in Bayern war der Denkmalschutz wichtiger Teil der staatlichen Geschichts- und Erinnerungspolitik. Vor dem Hintergrund des jungen wittelsbachischen Königtums und des ganz neuen territorialen Zuschnitts sollte der Denkmalschutz der Integration, der Legitimation und der sichtbar hinter die Umbrüche der napoleonischen Epoche reichenden historischen Absicherung dienen,

Den entscheidenden Schritt zur Institutionalisierung des Denkmalschutzes in Bayern tat Prinzregent Luitpold (1821-1912, reg. 1886-1912), als er am 6. September 1908 das "Kgl. Generalkonservatorium der Kunstdenkmale und Altertümer Bayerns" aus der Verbindung mit dem Nationalmuseum löste und als selbständige Behörde im Zuständigkeitsbereich des "Staatsministeriums des Inneren für Kirchen- und Schulangelegenheiten" einrichtete. Von 1917 an führte das Generalkonservatorium die Bezeichnung "Bayerisches Landesamt für Denkmalpflege" (BLfD). Ein eigenes Denkmalschutzgesetz hingegen gab es in Bayern bis 1973 nicht. Stattdessen stützte sich der staatliche Denkmalschutz auf einzelne Verordnungen und Erlasse; insbesondere wurde er im Rahmen der staatlichen Bautätigkeit, der staatlichen Bauaufsicht und, im Falle kirchlicher Bauten, im Rahmen der staatlichen Stiftungsaufsicht praktiziert. Auf dieser Grundlage war es kaum möglich, den Denkmalschutz auch gegenüber privaten Denkmaleigentümern geltend zu machen.

Das Bayerische Denkmalschutzgesetz (BayDSchG)

Seit Beginn des 20. Jahrhunderts waren vor allem die bayerischen Geschichts- und Altertumsvereine bemüht, den Denkmalschutz auch in Bayern gesetzlich zu verankern. Vorbild war das "Gesetz den Denkmalschutz betreffend", im Großherzogtum Hessen als erstes derartiges Gesetz in Deutschland am 16. Juli 1902 erlassen worden war. Das Staatsministerium in München verhielt sich gegenüber ähnlichen Initiativen stets reserviert, weil man erhebliche finanzielle Konsequenzen für den Staatshaushalt befürchtete und den Widerstand der privaten Haus- und Grundbesitzer scheute. Die entsprechenden Vorstöße in der Kammer der Abgeordneten zwischen 1906 und 1910 blieben folgenlos. Erst 1922 beauftragte der Landtag die Staatsregierung, den Entwurf eines Natur- und Denkmalschutzgesetzes auszuarbeiten. Dieser Entwurf lag dem Landesamt für Denkmalpflege mehrere Jahre zur Begutachtung vor, brachte es aber nie zur parlamentarischen Beratung.

In der NS-Zeit gab es aus Gründen der Gleichschaltung der Länder und völlig anderer politischer Prioritäten keine bayerischen Gesetzesinitiativen zum Denkmalschutz. In der Praxis kam es zwischen der NS- Kulturideologie und der bayerischen Denkmalpflege kaum zu Konflikten, da die schon seit dem Beginn des 20. Jahrhunderts geltenden Vorstellungen der Denkmalpfleger, deren Ablehnung des Historismus und Pflege der "Schöpferischen Denkmalpflege" sich mit den nationalsozialistischen Vorstellungen vertrugen. Diese "Ideologienähe" kennzeichnete in besonderem Maße auch die archäologische Denkmalpflege. Im Zusammenhang mit dem Zweiten Weltkrieg bestand der Denkmalschutz fast ausschließlich aus den Vorkehrungen zum Schutz vor Bombenschäden, der fotografischen Dokumentation bedrohter ortsfester Kunstwerke und der Erfassung der zum Einschmelzen bestimmten Glocken, schließlich aus Wiederaufbaukonzepten für die schwer getroffenen Städte. Die entsprechenden Weisungen erhielt das Landesamt für Denkmalpflege direkt aus Berlin.

Der Zweite Weltkrieg war auch eine Katastrophe für den Denkmälerbestand in Bayern, insbesondere für die historischen Altstädte. Trotzdem fanden schon 1948 im Landtag Denkmalschutzdebatten statt, wie schon zu Zeiten der Monarchie ohne Ergebnis, weil man Eingriffe in die Rechte des Privateigentums und die finanziellen Folgen für den Fiskus scheute. Erst als eine breite Öffentlichkeit zunehmend bemerkte, wie nach den Verheerungen des Krieges eine schrankenlose wirtschaftliche Dynamik vor allem in den Städten zu weiteren beträchtlichen Denkmalverlusten und Beschädigungen in den Orts- und Stadtbildern geführt hatte, kam es zu einem politischen Umdenken.

Ab 1970 waren es Abgeordnete der CSU unter der Führung von Erich Schosser (CSU, 1924-2013, MdL 1966-1994), die das Anliegen des gesetzlichen Denkmalschutzes mit größtem Nachdruck vorantrieben. Als das BayDSchG 1973 endlich verabschiedet wurde, verdankte es sein Zustandekommen einem breiten politischen und gesellschaftlichen Konsens. Es konnte seinen Kompromisscharakter jedoch nicht verleugnen und fand gerade deshalb auch nicht die geschlossene Zustimmung des Landtags. Bayern war zusammen mit Baden-Württemberg (1971) unter den Ländern der Bundesrepublik Deutschland ein Vorreiter des gesetzlichen Denkmalschutzes.

Das BayDSchG formuliert einen sehr weiten Denkmalbegriff: Der Schutzanspruch kann sich nicht nur aus der besonderen künstlerischen Bedeutung einer von Menschen geschaffenen Sache ableiten; in gleicher Weise begründen ggf. auch eine geschichtliche, volkskundliche, wissenschaftliche oder städtebauliche Bedeutung die Denkmaleigenschaft. Das BayDSchG legt auch kein Mindestalter für ein Denkmal fest, sondern spricht nur von der "vergangenen Zeit", worunter in der Praxis eine "abgeschlossene Epoche" verstanden wird (Art. 1). Unter diesen gesetzlichen Voraussetzungen war es möglich, beispielsweise das ehemalige Konzentrationslager (KZ) Flossenbürg (Lkr. Neustadt an der Waldnaab), den Forschungsreaktor Garching b.München (sog. Atomei), und die Bauten für die Olympischen Spiele von 1972 als Denkmäler in die Denkmalliste aufzunehmen.

Die Bayerische Denkmalliste

Die bayerische Denkmalliste ist ein "nachrichtliches Verzeichnis": Nicht der Listeneintrag begründet den Schutz, sondern ausschließlich die Denkmalfeststellung durch das Bayerische Landesamt für Denkmalpflege, das als Fachbehörde für die Führung der Denkmalliste zuständig ist. Eine Zustimmung der Eigentümer zum Listeneintrag ist nicht erforderlich (Art. 2). Bei der Erstellung der Denkmalliste nach 1973 nutzte das Landesamt die Ergebnisse der seit der ersten Hälfte des 19. Jahrhunderts betriebenen, jedoch nie zum Abschluss gelangten staatlichen Inventarisationskampagnen. Seit 2008 wird die Denkmalliste auf Grundlage der amtlichen Geodaten tagesaktuell geführt und im Internet allgemein zur Verfügung gestellt. Die Entwicklung und Einführung des sog. BayernViewer-Denkmals / Bayerischer Denkmalatlas ab 2004/05 ging einher mit einer Nachqualifizierung und Revision der gesamten Denkmalliste, die im Jahr 2014 abgeschlossen wurde und seither nur der konsequenten Fortschreibung bedarf. Bei der Revision der Denkmalliste zeigte sich, dass seit 1973 trotz des BayDSchG insbesondere im ländlichen Raum Denkmalverluste im mittleren vierstelligen Bereich eingetreten waren, hauptsächlich durch nicht registrierte Veränderungen und Beseitigungen. Gegenwärtig (Stand 2019) sind ca. 100.000 Bau- und Kunstdenkmäler (darunter 900 Ensembles) und ca. 60.000 der derzeit bekannten Bodendenkmäler in der bayerischen Denkmalliste erfasst. Von den denkmalgeschützten Gebäuden gehören 65 % privaten Eigentümern, den Kirchen zwölf Prozent, den Kommunen sechs Prozent und dem bayerischen Staat vier Prozent.

Zuständigkeiten und Kompetenzen

Für den praktischen Vollzug des BayDSchG sind zuständig:

  • die Oberste Denkmalschutzbehörde (zuständiges Staatsministerium),
  • die Höheren Denkmalschutzbehörden (sieben Bezirksregierungen) und
  • die Unteren Denkmalschutzbehörden (132 Landkreise, Kreisfreie Städte und Große Kreisstädte).

Die Schutzbestimmungen selbst sind vor allem in Art. 5 (Bodendenkmäler) und Art. 6 (Bau- und Kunstdenkmäler, Ensembles) enthalten. Der Denkmalschutz bedeutet demnach kein absolutes Veränderungs- oder Beseitigungsverbot sondern lediglich einen Erlaubnisvorbehalt für das Ausgraben, Beseitigen oder Verändern von Denkmälern.

Die Wirksamkeit des BayDSchG hinsichtlich des tatsächliches Erhalts von Einzeldenkmälern, Ensembles, Ortsbildern und Kulturlandschaften hängt maßgeblich davon ab, wie sich die Zusammenarbeit zwischen den Kommunen, den Unteren Denkmalschutzbehörden und dem Landesamt, das im denkmalrechtlichen Verfahren nur beratend tätig ist, gestaltet. Von großem Vorteil ist es, wenn auch die Kommunen mit Erhaltungs- und Gestaltungssatzungen im Sinne ihres Verfassungsauftrags und des Denkmalschutzes tätig werden.

Im Lauf von 40 Jahren seit Erlass des BayDSchG haben sich insbesondere die Verhältnisse bei den Unteren Denkmalschutzbehörden sehr unterschiedlich entwickelt. Eine denkmalfachliche Kompetenz ist dort oft gar nicht (mehr) vorhanden. In Verbindung mit den erheblich erweiterten kommunalen Zuständigkeiten im Planungsrecht, den Deregulierungen im Baurecht und im Denkmalrecht in den 1990er Jahren und den unzureichenden Fördermitteln wurde es immer schwieriger, den denkmalfachlichen Belangen tatsächlich Geltung zu verschaffen.

Weiterentwicklung des Bayerischen Denkmalschutzgesetzes

Das BayDSchG hat seit 1973 zahlreiche Änderungen erfahren, die von redaktionellen Korrekturen bis zu massiven Eingriffen in die Gesetzessystematik und in den Vollzug reichten. Im Jahre 1994 verlor das BayDSchG entscheidend an Kraft, als - versteckt im Gesetzentwurf zur Vereinfachung und Beschleunigung bau- und wasserrechtlicher Verfahren - der Devolutiveffekt entfiel: Das Einvernehmen zwischen Unteren Denkmalschutzbehörden und dem Landesamt musste ab jetzt im Einzelfall nicht mehr hergestellt werden. 2006 drohte das BayDSchG weiteren Wert zu verlieren. Ein Gesetz sollte die Handlungsspielräumen der Kommunen erweitern. Hinter dem Entwurf verbarg sich auch das Vorhaben, die Beteiligung des Landesamtes für Denkmalpflege überhaupt dem Ermessen der Vollzugsbehörden zu überlassen. Dies hätte die Ausschaltung des Landesamtes aus der flächendeckenden Betreuung des archäologischen und baulichen Erbes in Bayern bedeutet. Der Gesetzentwurf der Staatsregierung traf in der Öffentlichkeit und im Landtag auf erbitterten Widerstand und wurde schließlich zurückgezogen.

Zu Ergänzungen des BayDSchG im Sinne einer Verbesserung des Denkmalschutzes kam es bisher nicht, z. B. zu der für den Schutz von Bodendenkmälern wichtigen Einführung des Veranlasserprinzips, einer Erlaubnispflicht für das Führen von Metallsonden und eines Schatzregals. Trotz des am 23. Juli 2003 in Kraft getretenen Bundesgesetzes zum Europäischen Übereinkommen zum Schutz des archäologischen Erbes vom 16. Januar 1992 (sog. Charta von La Valletta) sah sich der bayerische Gesetzgeber bis jetzt nicht in der Lage, entsprechend zu reagieren (Stand: 2018).

Interessenkonflikte

Der staatliche Denkmalschutz gehört zur Eingriffsverwaltung: Konflikte oder der Vorwurf intransparenter Maßstäbe der Denkmalschützer sind häufig. Die Ursachen liegen vor allem in den zahlreichen unbestimmten Rechtsbegriffen, in den unterschiedlichen Auffassungen hinsichtlich des Bedeutungsgrades, der historischen Authentizität und der Ästhetik, und oft in den ganz unterschiedlichen Interessenlagen von Denkmalschützern, -eigentümern und -nutzern.

Seit etwa 1990 haben liberalere Ansichten und Deregulierung im Rahmen der Landespolitik zunehmend Raum gewonnen und den Denkmalschutz sowie den Schutz der Kulturlandschaft erschwert. Im Rahmen der Energiewende (z. B. Photovoltaikanlagen und Großwindanlagen an oder in der Nähe von Denkmälern) und der angestrebten Barrierefreiheit sämtlicher Gebäude sind zu Beginn des 21. Jahrhunderts zusätzliche Konfliktfelder entstanden. Der ungebremste Flächenverbrauch wiederum bedeutet auch den Verlust von kulturlandschaftlichen Qualitäten.

Literatur

  • Michael Falser, Wilfried Lipp (ICOMOS Österreich), Eine Zukunft für unsere Vergangenheit. Zum 40. Juniläum des Europäischen Denkmalschutzjahres (Monumenta III), Berlin 2015.
  • Egon Johannes Greipl, Fachliche Einführung, in: Wolfgang Eberl, Dieter Martin, Egon Johannes Greipl (Hg.), Bayerisches Denkmalschutzgesetz. Kommentar unter besonderer Berücksichtigung finanz- und steuerrechtlicher Aspekte, Stuttgart 6. Auflage 2007, 13–32.
  • Egon Johannes Greipl (Hg.), 100 Jahre Bayerisches Landesamt für Denkmalpflege, 4 Bände, Regensburg 2008.
  • Egon Johannes Greipl, Robust, sperrig und unterschätzt: Bayern und seine Industriedenkmäler, in: Haus der Bayerischen Geschichte (Hg.), Industriekultur in Bayern (Edition Bayern) München 2012, 104-109.
  • Egon Johannes Greipl, Erinnerung und Authentizität. Anmerkungen zum Verhältnis von Denkmälern und Gedenkstätten, in: Gabriele Hammermann, Dirk Riedel (Hg.), Sanierung, Rekonstruktion, Neugestaltung. Zum Umgang mit historischen Bauten in Gedenkstätten, Göttingen 2014, 65-73.
  • Egon Johannes Greipl, Breitband – Heimat Bayern. Anmerkungen zur Regierungserklärung des Bayerischen Staatsministers der Finanzen, für Landesentwicklung und Heimat, Dr. Markus Söder vom 27. November 2014, in: Jahrbuch des Vereins zum Schutz der Bergwelt 80 (2015), 181-198.
  • Egon Johannes Greipl, Eine Bilanz nach 14 Jahren. Denkmalpflege in Bayern 1999 – 2013, in: Bayerische Akademie der Schönen Künste (Hg.), Jahrbuch 28/2014, Göttingen 2015, 98-110.
  • Hans Michael Körner, Staat und Geschichte im Königreich Bayern (Schriftenreihe zur Bayerischen Landesgeschichte 96), München 1982.
  • Viktoria Lukas-Krohm, Denkmalschutz und Denkmalpflege von 1795 bis 2005 mit Schwerpunkt Bayern (Schriften aus der Fakultät Geistes- und Kulturwissenschaften der Otto-Friedrich-Universität Bamberg 19), Bamberg 2014.
  • Dieter Martin/Michael Krautzberger, Handbuch Denkmalschutz und Denkmalpflege, München 4. Auflage 2016.

Quellen

  • Wolfgang Eberl, Dieter Martin, Jörg Spennemann (Hg.), Bayerisches Denkmalschutzgesetz. Kommentar mit einer fachlichen Einführung von Michael Petzet, 7. Auflage, Stuttgart 2015.
  • Karl-Ulrich Gelberg/Ellen Latzin (Bearb.), Quellen zur politischen Geschichte Bayerns in der Nachkriegszeit, 2. Band: 1957-1978, München 2005. [Bilanz zum Denkmalschutzgesetz vom 1. Oktober 1973 (1975)]

Weiterführende Recherche

Externe Links

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Empfohlene Zitierweise

Egon Johannes Greipl, Denkmalschutz und Denkmalpflege, publiziert am 26.02.2019; in: Historisches Lexikon Bayerns, URL: https://www.historisches-lexikon-bayerns.de/Lexikon/Denkmalschutz_und_Denkmalpflege (18.08.2019)





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