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Verfassungskonvent von Herrenchiemsee, 10.-23. August 1948

Der Verfassungsausschuss der Länder der drei Westzonen nimmt am 10. August 1948 im alten Schloss auf der Insel Herrenchiemsee seine Arbeit auf. Der Leiter der bayerischen Staatskanzlei, Staatsminister Dr. Anton Pfeiffer (CSU, 1888-1957), eröffnet als Vorsitzender die Versammlung. (Bild: SZ-Photo-h-00008144)
Die Sitzordnung vom Tag der Eröffnung (10. August 1948) des Verfassungskonvents auf Herrenchiemsee. (Bild: Grafisches Atelier W. Felber, München-Berlin)
Schmuckblatt zur Erinnerung an den Verfassungskonvent vom 10. bis 24. August 1948 auf Herrenchiemsee. (Bayerisches Hauptstaatsarchiv, Nachlass Pfeiffer 173)
von Angela Kirsch

Der Verfassungskonvent von Herrenchiemsee leistete innerhalb von zwei Wochen die maßgebliche Grundlagenarbeit für eine Verfassung für Deutschland. Er wurde im August 1948 von den Ministerpräsidenten der Länder der westlichen Besatzungszonen einberufen. Der Konvent, eigentlich ein aus rund 30 Experten aus Jurisprudenz und Politik bestehendes Beratungsgremium, leistete schließlich so überzeugende Arbeit, dass die spätere Verfassunggebende Versammlung in Bonn auf seinen Vorarbeiten aufbaute. Der Konvent entwarf eine Verfassung, die schließlich für die Ausarbeitung eines Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland maßgeblich wurde.

Einberufung und Zusammensetzung des Konvents

Die westlichen Alliierten USA, Großbritannien, Frankreich sowie Vertreter der deutschen Anrainerstaaten Belgien, Niederlande und Luxemburg beschlossen auf der Londoner Konferenz im Frühjahr 1948 (23. Februar bis 2. Juni 1948) die Gründung eines neuen Weststaates auf deutschem Boden. In Form der Frankfurter Dokumente überreichten die alliierten Militärgouverneure den westdeutschen Ministerpräsidenten am 1. Juli 1948 ihre Ergebnisse. Damit erhielten die Ministerpräsidenten den Auftrag zur Staatsgründung, mithin zur Ausarbeitung einer westdeutschen Verfassung. Der Auftrag an die Regierungschefs der Länder war die logische Konsequenz aus der Tatsache, dass die Länder mit ihren vom Volk gewählten Landtagen zu diesem Zeitpunkt - vor Inkraftsetzung des Grundgesetzes (GG) - die einzigen Erscheinungen staatlicher und vor allem deutscher Organisation waren. Zur Vorbereitung der verfassunggebenden Versammlung beschlossen die Ministerpräsidenten, ein Expertengremium einzuberufen, das einen Verfassungsentwurf erarbeiten sollte.

Der bayerische Ministerpräsident Hans Ehard (CSU, 1887-1980, Ministerpräsident 1946–1954 und 1960-1962) lud nach eigenem Kundtun "in dem Bestreben, den Einfluss Bayerns auf die Gestaltung der künftigen Verfassung möglichst zu intensivieren" auf die Herreninsel im Chiemsee ein. Vom 10. bis zum 25. August 1948 tagten im Alten Schloss auf Herrenchiemsee rund 30 Experten aus Jurisprudenz und Politik. Alle westdeutschen Länder waren vertreten; auch Berlin konnte durch Otto Suhr (SPD, 1894-1957) in beratender Funktion teilnehmen. Den Kern des Konvents bildeten elf von ihren jeweiligen Ministerpräsidenten entsandte stimmberechtigte Berater, unter ihnen Josef Schwalber (CSU, 1902-1969) für Bayern, Adolf Süsterhenn (CDU, 1905-1974) für Rheinland-Pfalz und Carlo Schmid (SPD, 1896-1979) für Württemberg-Hohenzollern. Hinzu kamen etwa 20 nicht stimmberechtigte Berater, unter ihnen Hans Nawiasky (1880-1961), Theodor Maunz (CSU, 1901-1993) und Otto Küster (1907–1989). Die Leitung des Konvents oblag dem bayerischen Staatssekretär und Leiter der Staatskanzlei Anton Pfeiffer (CSU, 1888-1957).

Arbeitsweise des Verfassungskonvents

Mit der Herreninsel im Chiemsee war ein Tagungsort fernab des politischen Alltags gewählt, der einem Refugium glich. Zahlreiche Protokolle - teils stenographiert, teils nur zusammenfassend - lassen jedoch viele der in Abgeschiedenheit getroffenen Entscheidungen nachvollziehen. Vorhandene Dokumente über gemeinsame Ausflüge, Spaziergänge über die Insel, Dinner- und Tanzveranstaltungen, "Sondersitzungen" in einzelnen Hotelzimmern sowie die Tagebuchaufzeichnungen von Hermann Louis Brill (1895-1959) und Josef Beyerle (1881-1963) belegen aber auch, dass viele Diskussionen außerhalb des Protokolls stattfanden.

Inhaltliche Vorlagen für die Arbeit des Verfassungskonvents waren ein "Bayerischer Entwurf" (ausgearbeitet von Schwalber, Claus Leusser [1909-1966], Heinrich Kneuer [1887-1959] und Hans Nawiasky), die "Gedanken zum Grundgesetz" von Ottmar Kollmann (1886-1969), die Landesverfassungen und insbesondere die Weimarer Reichsverfassung. Deren folgenschwere Konstruktionsfehler, allen voran die Möglichkeit der allmählichen Verfassungsbeseitigung durch Verfassungsdurchbrechungen, sollten vermieden und an deren Errungenschaften, insbesondere den umfassenden Grundrechtekatalog, sollte angeknüpft werden.

Zur Verbesserung der Arbeitsfähigkeit angesichts des knappen Zeitraums unterteilte sich der Verfassungskonvent in drei Unterausschüsse:

  • Unterausschuss I: Grundsatzfragen zu Präambel, Namensgebung, Staatsgebiet und Verfassungsgerichtsbarkeit
  • Unterausschuss II: Zuständigkeitsfragen in der Gesetzgebung, Rechtsprechung und Verwaltung, Fragen der Finanzverfassung
  • Unterausschuss III: Organisationsfragen in Bezug auf den Aufbau, die Gestaltung und die Funktion der staatlichen Organe

Die inhaltliche Arbeit fand zu wesentlichen Teilen in diesen Unterausschüssen statt. Insbesondere in den Unterausschüssen II und III war der Anteil der nichtstimmberechtigten Mitglieder außerordentlich hoch. Die Abschlussberichte der Unterausschüsse wurden im Plenum beraten, bisweilen ausführlich diskutiert. Die letzte Fassung erhielt der Verfassungsentwurf von Herrenchiemsee durch die Arbeit einer von Anton Pfeiffer eingesetzten und von bayerischen Delegierten geführten Redaktionskommission (Otto Küster, Leusser, Klaus-Berto von Doemming, Gustav von Schmoller [1907-1991], Kurt Held [1908-2000], Ottmar Kollmann [1886-1969]). Ein Abgleich der Abschlussberichte der Unterausschüsse an der Letztfassung – am Verfassungsentwurf von Herrenchiemsee – zeigt, dass es hier Abweichungen gibt und einige Normen letztlich entsprechend den bayerischen Vorstellungen formuliert wurden.

Das Ergebnis des Verfassungskonvents

Der Verfassungskonvent von Herrenchiemsee war keine Verfassunggebende Versammlung, sondern eine Art Sachverständigenausschuss, der Vorarbeiten für den Parlamentarischen Rat in Bonn (Nordrhein-Westfalen) leisten sollte. Am Ende der Beratungen stand also keine fertige Verfassung, sondern ein Entwurf derselben. Gleichwohl enthält der Abschlussbericht des Verfassungskonvents von Herrenchiemsee neben einer rechtspolitischen Abhandlung über grundsätzliche Fragen des künftigen Staatsgebildes einen vollständigen Verfassungstext mit 149 Artikeln. Dort, wo sich der Verfassungskonvent nicht auf eine Fassung einigen konnte, sind die entsprechenden Varianten nebeneinander aufgeführt.

Meinungsverschiedenheiten gab es insbesondere in Fragen, die das Verhältnis von Bund und Ländern betrafen. Einigkeit bestand zwar darin, dass dem Parlament auf jeden Fall eine "Länder"-Kammer gegenübergestellt werden sollte; indes war die Ausgestaltung derselbigen umstritten. Insbesondere die Vertreter Bayerns sprachen sich für eine Bundesratslösung aus: Der Bundesrat sollte sich aus Mitgliedern der Länderregierungen zusammensetzen, zur Verabschiedung eines Gesetzes sollte die Zustimmung beider Häuser notwendig sein, bei der Regierungsbildung sollte der Bundesrat dem Bundestag nicht gleichberechtigt gegenüberstehen - nur für den Fall, dass der Bundestag binnen Monatsfrist keine Regierung vorschlage, sollte das Vorschlagsrecht auf den Bundesrat übergehen.

Dem gegenüber stand das Senatsmodell: Insbesondere Brill plädierte dafür, einen Senat zunächst von den Landtagen, später vom Volk wählen zu lassen, ihm im Gesetzgebungsverfahren ein Vetorecht einzuräumen, das nur durch Zweidrittelmehrheit im Bundestag übertroffen werden könnte. An der Regierungsbildung sollte der Senat nicht beteiligt sein, ihm sollte das alleinige Recht der Rechnungskontrolle zuerkannt werden.

Zu den "unbestrittenen Hauptgedanken" des Konvents gehörten: die Abhängigkeit der Regierung vom Parlament, die neutrale und neben der Regierung stehende Gewalt des Staatsoberhauptes und die Unabänderbarkeit der freiheitlichen und demokratischen Grundordnung; das Notverordnungsrecht sollte bei der Länderkammer und nicht beim Staatsoberhaupt liegen; Gesetzgebung, Verwaltung, Justiz, Finanzhoheit und Finanzierungspflicht sollten grundsätzlich bei den Ländern liegen.

Die Rezeption des Herrenchiemseer Entwurfs im Parlamentarischen Rat

Zum 1. September 1948 übergaben die Ministerpräsidenten den Entwurf von Herrenchiemsee als unverbindliche Arbeitsgrundlage an den Parlamentarischen Rat und hielten dabei fest, dass es sich bei den Ausarbeitungen des Verfassungskonvents um keine Regierungsvorlage handele. Dementsprechend gab es keinen Beauftragten der Ministerpräsidentenkonferenz, der den Entwurf vor dem Parlamentarischen Rat hätte vertreten können.

Gleichwohl wurde der Verfassungsentwurf von Herrenchiemsee zur maßgeblichen Vorlage für die Arbeiten des Parlamentarischen Rates. Das liegt zum einen darin begründet, dass mit dem Herrenchiemseer Entwurf ein vollständiger Verfassungsentwurf vorlag und nicht nur Vorschläge zu einzelnen Themen. Des Weiteren ging der Entwurf von Herrenchiemsee aus einem Gremium hervor, das überparteilich und überregional war und nicht zum parteipolitischen Spielball gemacht wurde. Schließlich gab es eine personelle Kontinuität von Herrenchiemsee nach Bonn, die dem Entwurf ein Stück weit Garantie war: Insgesamt sechs Mitglieder des Verfassungskonvents fanden sich auch im Parlamentarischen Rat wieder: Carlo Schmid, Adolf Süsterhenn (1905-1974), Josef Schwalber, Anton Pfeiffer, Otto Suhr und Hermann Fecht (BCSV, CDU, 1880-1952).

Ein Vergleich des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland in der Fassung vom 23. Mai 1949 mit dem Herrenchiemseer Entwurf zeigt, dass der Aufbau der Texte nahezu identisch ist. Die Grundrechte bilden den ersten Teil der Verfassung und gleichen in Inhalt und Formulierung fast durchgehend dem Entwurf von Herrenchiemsee. Auch die Abschnitte des Staatsorganisationsrechts sind weitestgehend und häufig wörtlich übernommen worden.

Anders als der Entwurf von Herrenchiemsee es vorgesehen hatte, lehnte der Parlamentarische Rat einen Volksentscheid für Verfassungsänderungen ab, ebenso das vorgeschlagene Notverordnungsrecht. In der Frage um die Bestandsgarantie der Länder wurde die vom Verfassungskonvent vorgeschlagene Einstimmigkeit im Bundesrat für die Abänderung der bundesstaatlichen Grundordnung abgelehnt und das Quorum erhöht: Der Parlamentarische Rat stellte die Gliederung des Bundes in Länder und die grundsätzliche Mitwirkung der Länder bei der Gesetzgebung in Art. 79 Abs. 3 unter Ewigkeitsgarantie. In der Frage nach der "Zweiten Kammer" entschied sich der Parlamentarische Rat für den Bundesrat.

Wirkung und Bewertung des Verfassungskonvents

Der Verfassungskonvent von Herrenchiemsee erarbeitete im August 1948 innerhalb von nur zwei Wochen einen Verfassungsentwurf für den Parlamentarischen Rat. Der überwiegende Teil des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland geht in Inhalt und Form auf die Vorarbeiten des Verfassungskonvents von Herrenchiemsee zurück. Und selbst dort, wo der Parlamentarische Rat andere Entscheidungen getroffen und andere Formulierungen gefunden hat, war der Herrenchiemseer Entwurf die Ausgangsgröße, um welche die Debatten in Bonn kreisten.

Immer wieder rekurrierten insbesondere die Mitglieder des Verfassungskonvents auf den Entwurf und erwähnten die auf Herrenchiemsee vorgebrachten Argumente. Damit gebührt dem Herrenchiemseer Konvent zweifelsohne ein Ehrenplatz in der Entstehungsgeschichte des Grundgesetzes.

Auf der Herreninsel im Chiemsee sind heute noch die Räumlichkeiten zu besichtigen, in denen die Grundsteine für die bundesdeutsche Verfassung gelegt wurden; die Ausstellung mit zahlreichen Dokumenten vergegenwärtigt die Arbeit des Verfassungskonvents. Ein Blick auf die Entstehungsgeschichte des Grundgesetzes, welche den Inhalt der Verfassungsnormen in engste Abhängigkeit zu deren Schöpfern stellt, ermöglicht ein anderes Verfassungsverständnis: Ein Verständnis, das nicht dem Zeitgeist, sondern dem Willen des Verfassungsgebers verpflichtet ist.

Literatur

  • Angela Bauer-Kirsch, Herrenchiemsee. Der Verfassungskonvent von Herrenchiemsee - Wegbereiter des Parlamentarischen Rates, Diss., Onlinepublikation 2005 (PDF).
  • Peter Bucher, Einleitung, in: Deutscher Bundestag/Bundesarchiv (Hg.), Der Parlamentarische Rat 1948-1949. Akten und Protokolle. 2. Band: Der Verfassungskonvent auf Herrenchiemsee, bearbeitet von Peter Bucher, München 1981, 7ff.
  • Bundesrat (Hg.), 50 Jahre Herrenchiemseer Verfassungskonvent - zur Struktur des Deutschen Föderalismus. Tagungsband zum wissenschaftlichen Symposium vom 19. bis 21. August 1998, Bonn 1999.
  • Barbara Fait/Manfred Treml, Auf dem Weg zum Grundgesetz. Verfassungskonvent Herrenchiemsee 1948 (Hefte zur bayerischen Geschichte und Kultur 21), Augsburg 1998.
  • Sabine Kurtenacker, Der Einfluss politischer Erfahrungen auf den Verfassungskonvent von Herrenchiemsee. Entwicklung und Bedeutung der Staats- und Verfassungsvorstellungen von Carlo Schmid, Hermann Brill, Anton Pfeiffer und Adolf Süsterhenn, München 2017.
  • Peter März/Heinrich Oberreuter (Hg.), Weichenstellung für Deutschland. Der Verfassungskonvent von Herrenchiemsee, München 1999.
  • Martin Schumacher (Hg.), M.d.B. - Volksvertretung im Wiederaufbau 1946-1961. Bundestagskandidaten und Mitglieder der westzonalen Vorparlamente. Eine biographische Dokumentation, Düsseldorf 2000.
  • Sebastian Ullrich, Der Weimar-Komplex. Das Scheitern der ersten deutschen Demokratie und die politische Kultur der frühen Bundesrepublik (Hamburger Beiträge zur Sozial- und Zeitgeschichte 45), Göttingen 2009.
  • Petra Weber, Carlo Schmid (1896–1979). Eine Biographie, München 1996.

Quellen

  • Deutscher Bundestag/Bundesarchiv (Hg.), Der Parlamentarische Rat 1948-1949. Akten und Protokolle. 2. Band: Der Verfassungskonvent auf Herrenchiemsee, bearbeitet von Peter Bucher, Boppard 1981.
  • Ministerpräsidenten-Konferenz/Verfassungsausschuss (Hg.), Bericht über den Verfassungskonvent auf Herrenchiemsee vom 10. bis 23. August 1948, München 1948.

Weiterführende Recherche

Externe Links

Herrenchiemsee-Konvent , Tagung des Ausschusses für Verfassungsfragen auf Herrenchiemsee

Empfohlene Zitierweise

Angela Kirsch, Verfassungskonvent von Herrenchiemsee, 10.-23. August 1948, publiziert am 16.06.2014; in: Historisches Lexikon Bayerns, URL: <http://www.historisches-lexikon-bayerns.de/Lexikon/Verfassungskonvent_von_Herrenchiemsee,_10.-23._August_1948> (18.08.2018)