Beamtenbesoldungsreform, 1928

Titelseite der zweiten Auflage des Bayerischen Beamtenbesoldungs-gesetzes vom 20. April 1928 mit Kommentar von August Legat, erschienen im J. Schweitzer Verlag. (Bayerisches Staatsbibliothek, 81.87051)

von Maria Bäuml

Inflationsbedingte Verluste machten im Jahr 1927 eine Neuregelung der Beamtenbesoldung nötig. Auf die Verabschiedung des entsprechenden Gesetzes für die Reichsbeamten reagierte die bayerische Regierung mit einer Angleichung der Bezüge ihrer Beamten und verabschiedete am 20. April 1928 das neue Bayerische Besoldungsgesetz (BayBesG). Es ersetzte den Vorläufer vom 2. Juni 1920 und blieb bis 1957 in Kraft.

Anlass

Die Bezüge der Beamten in Bayern, wie auch in den anderen Ländern und auf Reichsebene, wiesen 1927 ein Missverhältnis zu den Vorkriegsreallöhnen von 1914 auf. Trotz Inflation und Reparationslasten waren sie in Bayern seit Dezember 1924 nicht angehoben worden und lagen laut Statistischem Landesamt im September 1927 nur um 6 % über dem Vorkriegsniveau. Dagegen waren die Lebenshaltungskosten um ca. 47 % über das Vorkriegsniveau gestiegen. Dies führte zu einer prekären finanziellen Lage aller Beamten, die vielfach dem Selbstverständnis ihres Berufsstandes entsprechend einen kostenintensiven bildungsbürgerlichen Lebenswandel pflegten. Der Staat befürchtete, Spitzenkräfte an die Wirtschaft zu verlieren.

Im Reich war die Neuregelung der Beamtenbesoldung bereits seit 1925 Thema und fiel damit in eine Phase des wirtschaftlichen Aufschwungs, der sich jedoch als krisenanfällig erwies. Die Realisierung ging am 26. April 1927 schließlich auf einen Antrag Sachsens im Reichsrat zurück, in dem auf die zunehmende Verschuldung der sächsischen Beamten verwiesen wurde. Die bayerische Regierung war bereit, dem Antrag zuzustimmen, sofern das Reich die Bereitstellung der erforderlichen Mittel gewährleistete. Die Neuregelung der Besoldung der Reichsbeamten trat am 16. Dezember 1927 in Kraft.

Durch die Neuregelung für Reichsbeamte ergab sich auch in den Ländern die Notwendigkeit einer an diese Regelung angelehnten Reform der Beamtenbesoldungsordnung. Das Ziel insbesondere der Standesvertretungen war es, eine Schlechterstellung der bayerischen Beamten im Vergleich zu ihren Kollegen auf Reichsebene zu verhindern.

Diskussion um die Besoldungsreform im Reich

Die Besoldungsreform im Reich betraf die Länder in zweierlei Hinsicht: Zum einen mussten die entstehenden Mehrkosten durch die Länder gedeckt werden. Zum anderen würde sich die bayerische Regelung am Reichsgesetz orientieren müssen, so dass die Staatsregierung über den Reichsrat ihre Mitsprache zu intensivieren versuchte. In einer Besprechung der Finanzminister der Länder mit dem Reichsfinanzminister erklärte dieser, dass die Länder die Finanzierung selbst übernehmen müssten. Notzuwendungen, wie der Großteil der Länderregierungen sie ihren Beamten zukommen ließ, verweigerte die bayerische Regierung jedoch unter Verweis auf die Mehrkosten in Höhe von 7,6 Mio. Reichsmark. Sie wollte die Besoldungsreform im Reich abwarten und strebte eine Finanzierung unter Mithilfe des Reiches an, allerdings ohne dass sich dadurch Ansprüche für andere Länder ergeben sollten.

Vom 29. bis 31. August 1927 trafen sich Vertreter der Finanzministerien der Länder und des Reichs in Dresden, um die Neuregelung zu besprechen. Das bayerische Finanzministerium wurde durch Staatsrat August Legat (1881-1937) vertreten.

Der Vorschlag des Reichsfinanzministeriums sah eine Mischung aus dem bisherigen Besoldungsgruppensystem und dem alten Klassensystem vor. Bayern lehnte diesen Vorschlag als einziges Land ab. Sein Vertreter plädierte für eine Erhöhung der jetzigen Grundgehälter, unter Verzicht auf die bisherigen Zusatzleistungen. Auf einen Antrag Legats hin sollte im Reichsrat eine Bereitstellung der benötigten Mittel durch das Reich beantragt werden. Der Vorschlag Bayerns scheiterte, so dass schließlich die neue Reichsbesoldungsordnung die geplante Mischform aufwies.

Entstehung der Besoldungsreform

Parallel zu den Beratungen im Reich begannen in Bayern die Verhandlungen um die Neuregelung der Beamtenbezüge. Bereits am 21. Juli 1927 hatte der Landtag eine Angleichung an das Reich beschlossen. Des Weiteren wurde beschlossen, den Beamten bis zur endgültigen bayerischen Neuregelung Vorauszahlungen entsprechend der bis dato höheren Besoldung im Reich auszuzahlen. Nach dem Erlass des Reichsgesetzes erarbeitete das Finanzministerium im Dezember 1927 einen Entwurf der bayerischen Verordnung. Federführend war hier der Besoldungsreferent August Legat. Auf einer Referentenbesprechung im Innenministerium vom 4. bis 16. Januar 1928 einigte man sich darauf, das Schema der Reichsbesoldungsordnung weitgehend zu übernehmen.

Der bayerische Finanzminister Hans Schmelzle (BVP, 1874-1955). (Bayerische Staatsbibliothek, Bildarchiv, port-011947)

In einem zweiten Schritt erhielten am 20. Januar 1928 der Bayerische Beamtenbund und der Landesverband Bayern des Reichsbundes der höheren Beamten den Entwurf vertraulich zur Stellungnahme. Darüber hinaus veranlasste Bayerns Finanzminister Hans Schmelzle (BVP, 1874-1955, Finanzminister 1927-1930) die Übersendung des Entwurfs an die Landtagsabgeordneten Ludwig Giehrl (BVP, 1860-1928, Mitglied des Landtags 1919-1928), Johann Michael Hilpert (DNVP, 1878-1946, Mitglied des Landtags 1919-1932), Joseph Graf von Pestalozza (BVP, 1868-1930, Mitglied des Landtags 1907-1928), Albert Roßhaupter (SPD, 1878-1949, Mitglied des Landtags 1907-1933), Anton Städele (BBB/BBM, 1873-1932, Mitglied des Landtags 1919-1928) und Georg Wohlmuth (BVP, 1865-1952, Mitglied des Landtags 1912-1933). Weitere Abdrucke gingen an den Abgeordneten Fritz Endres (SPD, 1877-1963, Mitglied des Landtags 1912-1933) und stellvertretend für den Städtebund an Oberbürgermeister a.D. Kamm. Damit ließ Schmelzle die anderen Parteien außen vor, unter anderem Hermann Mager (KPD, 1872-1947, Mitglied der Landtags 1924-1928) und Rudolf Buttmann (NSDAP, 1885-1947, Mitglied des Landtags 1924-1933), die beide von 1924 bis 1928 Mitglied im Landtagsausschuss für die Besoldungsfragen waren. In den Quellen findet sich kein Hinweis auf Kritik an diesem Vorgehen, was der vertraulichen Behandlung geschuldet sein dürfte.

Probleme bereitete zu diesem Zeitpunkt insbesondere die Frage der Überleitung der Gemeindebeamten in die neue Besoldungsregelung. Nach § 41/42 des Reichsbesoldungsgesetzes waren die Gemeinden dazu verpflichtet, in jedem einzelnen Fall zu prüfen, ob eine Übernahme in die neue Besoldungsordnung erfolgen solle. Im Entwurf des bayerischen Finanzministeriums sah § 60 dagegen vor, dass dies nur als Vorschlag anzusehen sei und somit für die Gemeindebeamten kein Rechtsanspruch auf Überleitung bestehe. Darüber hinaus sollten keine Vollzugsvorschriften für die beiden Paragraphen der Reichsbesoldungsordnung aufgenommen werden. Trotz Bedenken der Bayerischen Gemeindebeamtenkammer wurde der Artikel unverändert beibehalten.

Nach einer erneuten Referentenbesprechung am 3. Februar 1928 und kleineren Veränderungen wurde der Referentenentwurf dem Ministerrat zur Behandlung vorgelegt. In den Beratungen vom 11. bis 15. Februar 1928 ging es vor allem um die Überprüfung der Anträge der Ministerien zu einzelnen Eingruppierungen und Formulierungen. Die von Staatsrat Legat aufgestellte Prämisse lautete, nicht über die Reichsregelung hinauszugehen. Überlegungen, die Gesetzesvorlage angesichts der erwarteten Widerstände insbesondere von Seiten des Bauernbunds zurückzustellen, lehnte Ministerpräsident Heinrich Held (BVP, 1868-1938, Ministerpräsident 1924-1933) ab. Allerdings kam der Ministerrat überein, den Koalitionspartner in die Verhandlungen einzubeziehen, um zumindest hier Zustimmung zu erlangen. Die Minister kamen zu dem Schluss, dass die Vorlage an den Landtag eine staatspolitische Notwendigkeit sei, so dass für den 1. März 1928 schließlich eine Koalitionssitzung zu diesem Thema anberaumt wurde.

In den anschließenden Verhandlungen artikulierte der Bauernbund wie erwartet Bedenken, so dass bei einem etwaigen Scheitern der Vorlage eine Auflösung der Koalition im Raume stand. Die Kritik entzündete sich insbesondere an der nicht geklärten Finanzierung der anfallenden Mehrkosten und der Weigerung des Finanzministeriums, finanzielle Forderungen aus Landwirtschaft, Gewerbe und Handwerk umzusetzen, unter Verweis auf die fehlenden Mittel. Dennoch verabschiedete der Ministerrat das Gesetz in 2. Lesung am 8. März 1928 und legte den Entwurf am 9. März dem Landtag vor. Am 22. März 1928 stimmten die Abgeordneten einer Enbloc-Annahme zu. Nach Legat war die schnelle Behandlung im Landtag auf ein am selben Tag vom Bayerischen Beamtenbund, vom Zentralverband der Gemeindebeamten Bayerns und vom Landesverband der bayerischen Staatsbeamten an sämtliche Fraktionen gerichtetes Schreiben zurückzuführen. Darin wurde betont, dass nur die Annahme des Entwurfs im Ganzen eine zügige Behandlung gewährleisten könne. Am 27. März 1928 erfolgte die Annahme der unveränderten Regierungsvorlage im Landtag. Damit konnte das Beamtenbesoldungsgesetz am 20. April 1928 im Gesetz- und Verordnungsblatt für den Freistaat Bayern (GVBl.) veröffentlicht werden. Die Bestimmungen traten rückwirkend zum 1. Oktober 1927 in Kraft.

Die Besoldungsordnung blieb mit kleineren Ergänzungen bis 1957 gültig. 1937 wurden jedoch sämtliche Beamte als mittel- oder unmittelbare Reichsbeamte eingestuft, so dass für sie nun die Reichsbesoldungsordnung galt.

Finanzierung

Der Voranschlag des Finanzministeriums sah für die Neuregelung einen jährlichen Mehraufwand in Höhe von 52 Mio. Reichsmark vor, davon 36,7 Mio. Reichsmark für die Beamten im Dienst. Die Deckung der Kosten sollte nach einem Landtagsbeschluss vom 27. März 1928 durch Einsparungen im Staatshaushalt und eine durchgreifende Vereinfachung der Staatsverwaltung erfolgen. Außerdem wurden die Ministerien angewiesen, eine Vermehrung der Beamtenstellen zu verhindern und in diesem Sinne auch auf die Gemeinden einzuwirken. Dem Landtag wurde daher am 13. Januar 1928 ein Gesetzentwurf zur Staatsvereinfachung in Bayern zugeleitet, der eine Reduzierung der Zahl der Besoldungsempfänger um 10 % bis 1. April 1933 im Vergleich zum Stand von 1926 in allen Staatsministerien vorsah. Die zeitliche Vorgabe orientierte sich an § 40 des Reichsbesoldungsgesetzes.

Reaktionen

Bereits die Ankündigung der Neuregelung löste im Landtag Bedenken aus. Neben dem Arbeitsaufwand für die beteiligten Stellen äußerte Paul Dissinger (Freie Vereinigung [Zentrum], 1877-1964, Mitglied des Landtags 1924-1933) für seine Fraktion eine Beunruhigung der Beamtenschaft (BL, Beilage 2990, Anfrage vom 1.6.1927). Im Gegensatz dazu stehen jedoch die öffentlichen Kundgebungen im Laufe des Jahres von Seiten der Beamten, die in zahlreichen Ländern gegen die Verschleppung des Verfahrens protestierten.

Die Veröffentlichung löste eine Flut von Eingaben und Anträgen an den Landtag aus, die nach Beschluss des Landtags gesammelt wurden und dem folgenden Landtag vorzulegen waren. Finanzminister Schmelzle machte in einer interfraktionellen Besprechung am 23. Februar 1929 klar, dass alles zu unterbleiben habe, was zu einer Mehrung der Kosten führen würde. Die Landtagsabgeordneten dagegen verwiesen auf ihre Pflicht, sämtliche Anliegen zu behandeln, und verwiesen auf schwere Mängel der Neuregelung. So hätten zum Beispiel die Strafaufsichtsbeamten keine Vorrückungsmöglichkeit. Daher sollte der Besoldungsausschuss zusammentreten.

In Öffentlichkeit und Zeitungen galten die neuen Besoldungen als zu hoch. Am radikalsten war die Position des Bayerischen Bauern- und Mittelstandsbundes, der eine Kürzung um 50 % forderte. Dieser hatte auch zuvor bereits immer wieder beamtenfeindliche Stellungnahmen veröffentlicht. Angeheizt wurde diese Diskussion durch die Etatrede von Finanzminister Schmelzle am 13. November 1928, in der er darauf verwies, dass der Fehlbetrag in den Haushalten 1928 und 1929 sich ausschließlich durch die Besoldungsreform ergebe, die Bayern vom Reich aufgezwungen worden wäre. Die verschiedenen Beamtenvertretungen wandten sich in der Folge sorgenvoll an Schmelzle: Einerseits herrschte Angst davor, dass kommende Steuererhöhungen zur Deckung des Fehlbetrags im Haushalt der Beamtenschaft angelastet würden; andererseits sollte nicht der Eindruck entstehen, dass die Verbesserung der Besoldung nicht notwendig gewesen sei.

Nach der Veröffentlichung im Gesetz- und Verordnungsblatt häuften sich die Eingaben verschiedener Interessengruppen an die bayerischen Ministerien. Die Änderungsanträge betrafen jeweils die eigene Berufsgruppe und deren Einstufung in der neuen Besoldungsordnung. Der Bayerische Staatstechniker Verband bat z. B. am 18. Mai 1928 um die Höhergruppierung der Handwerksbeamten. Auch aus den Ministerien selbst heraus erfolgten Änderungsvorschläge. Dies erforderte jeweils eine Stellungnahme aller Ministerien, gegebenenfalls unter Anregung von Änderungen. Neben den Schreiben an die Ministerien erfolgten auch zahlreiche Eingaben an den Landtag, die jeweils auf Härten bei der neuen Besoldungsordnung verwiesen, z. B. der Abfindung der Schwerkriegsbeschädigten. Diese erfolgten sowohl von Verbänden als auch von Einzelpersonen.

Insbesondere die Gehälter der unteren und mittleren Beamten (vor allem der Gruppen 12-5) wurden von den Beamtenvertretungen wie dem Bayerischen Beamtenbund als unzureichend angesehen. Überlegungen, die höheren Bezüge durch Kürzungen bei den Gehältern der höheren oder auch unverheirateten oder kinderlos verheirateten Beamten aufzubringen, lehnten sie ebenfalls ab. Gleiches gilt auch für den Antrag von Hermann Mager vom 20. März 1928, sämtliche Ministerialzulagen zu streichen und die hierdurch frei werdenden Summen zu verwenden. Die Verbandsmitglieder des Bayerischen Beamtenbunds sahen die Gefahr einer Abwanderung der Spitzenkräfte in Industrie und andere nicht-staatliche Bereiche. Daher forderten sie eine Überprüfung der Reichsbesoldungsordnung.

Ein weiterer Kritikpunkt betraf das Ausbleiben von Ausführungsbestimmungen, wodurch sich die Auszahlung verzögerte. Angesichts der zunehmenden Verschlechterung der wirtschaftlichen Situation in Bayern war bereits im März 1928 die Frage zu klären, ob eine Kürzung der Dienst- und Versorgungsbezüge der Beamten ohne Änderung von Reichsverfassung und bayerischer Verfassungsurkunde zulässig sei. Im Hinblick auf die zahlreichen Eingaben informierte Schmelzle im Einvernehmen mit den anderen Ministerien Ministerpräsident Held, wonach eine Änderung des Gesetzes und eine damit verbundene Erhöhung nicht möglich sei. Veränderungen wurden aufgrund der angespannten finanziellen Haushaltslage abgelehnt. In der Sitzung des Ausschusses für die Besoldungsordnung am 7. März 1929 beschlossen die beteiligten Referenten, ein Rechtsgutachten beim Bayerischen Obersten Landesgericht einzuholen. Die Beratungen des Besoldungsausschusses sollten zwar weitergeführt werden, allerdings nur unter Berücksichtigung von Eingaben, die keine Kürzung der Gehälter der höheren Beamten betrafen. Der Berichterstatter Karl Donderer (BVP, 1884-1976, Mitglied des Landtags 1920-1924, 1928-1932) stellte am 4. Juli 1929 den Antrag, der Landtag solle sämtliche vorliegende Anträge mit Ausnahme des Antrags der Koalitionsfraktionen ablehnen und die vorliegenden Eingaben der Staatsregierung zur weiteren Behandlung vorlegen. Diesem Antrag stimmte der Landtag am 9. Juli 1929 zu.

Das Oberste Landesgericht kam am 11. September 1929 zu dem Urteil, dass eine solche Kürzung nicht zulässig sei, da wohlerworbene Rechte der Beamten unverletzlich seien. Das reichsweite Interesse an dieser Frage zeigen die Anfragen der Finanzministerien der anderen Länder, die nach Bekanntwerden des Gutachtens des Bayerischen Obersten Landesgerichts beim Bayerischen Staatsministerium der Finanzen eingingen. Auch die Reichsregierung lehnte eine Änderung der Reichsbesoldungsvorschriften, die eine Erhöhung der Ausgaben zur Folge gehabt hätte, aus finanziellen Gründen ab.

Dokumente

Beamtenbesoldungsgesetz, in: GVBl 11 (27.4.1928), 205-316. (4 Bavar. 3021 d-1928)


Literatur

  • Die Besoldung der bayerischen Beamten. Textausgabe des Besoldungsgesetzes und der Besoldungsvorschriften nebst Anhang mit Einzelvorschriften, München 1950. 
  • Rainer Fattmann, Bildungsbürger in der Defensive. Die akademische Beamtenschaft und der "Reichsbund der höheren Beamten" in der Weimarer Republik, Göttingen 2001.
  • Sigmund Uttlinger, Die Besoldung der bayerischen Beamten. Das Bayerische Besoldungsgesetz mit Besoldungsordnungen und den einschlägigen beamten- und besoldungsrechtlichen Bestimmungen, München 6. Auflage 1958.

Quellen

Empfohlene Zitierweise

Maria Bäuml, Beamtenbesoldungsreform, 1928, publiziert am 5.2.2018; in: Historisches Lexikon Bayerns, URL: <http://www.historisches-lexikon-bayerns.de/Lexikon/Beamtenbesoldungsreform, 1928> (20.02.2018)