Reichsfinanzreform (Weimarer Republik)

Matthias Erzberger (1875-1921), Zentrum, Reichsfinanzminister von 1919 bis 1920 und Urheber der nach ihm benannten Reichsfinanzreform. (Bayerische Staatsbibliothek, Bildarchiv hoff-962)

von Christoph Palmer

Bis 1918 wurde das Deutsche Reich im Wesentlichen durch seine Gliedstaaten finanziert. Dies änderte sich in der sog. Weimarer Republik grundlegend, als auf Initiative von Reichsfinanzminister Matthias Erzberger (Zentrum, 1875-1921) eine Finanzreform durchgeführt wurde. Diese Reichsfinanzreform schuf ein neues Steuersystem auf Basis einer einheitlichen Besteuerung mit einer progressiv ausgestalteten Einkommenssteuer als Herzstück und weiteren direkten wie indirekten Reichssteuern. Die bislang dezentral gestaltete Finanzverwaltung wurde durch die Schaffung einer Reichsfinanzverwaltung zentralisiert. Die Steuerkompetenz ging weitgehend auf das Reich über, das die Länder und Kommunen prozentual an den Steuereinnahmen beteiligte. Die von den Parteien der sog. Weimarer Koalition aus SPD, DDP und Zentrum getragene Reform wurde von den Parteien des rechten Spektrums und in Bayern zudem von der BVP abgelehnt. Die Revisionsbestrebungen einiger Länder, an der Spitze Bayern, blieben ohne durchgreifenden Erfolg.

Vorgeschichte

Kaiserreich

Die Finanzverfassung des Deutschen Reiches nach 1871 folgte zunächst dem föderalen Prinzip: Das Kaiserreich wurde durch seine Gliedstaaten finanziert, die ihre eigenen Finanzverwaltungen behielten und autonome Steuerquellen hatten, insbesondere die Einkommenssteuer. Dem Reich verblieben die Zölle und sog. Matrikularbeiträge der Länder, die nach Berlin abgeführt wurden. Das Reich war der "Kostgänger der Länder" (Huber, Deutsche Verfassungsgeschichte, 951). Zug um Zug waren im Kaiserreich jedoch Verbrauchssteuern auf Reichsebene eingeführt worden. Neben den ursprünglich vorhandenen Salz- und Zuckersteuern kamen im Laufe der Jahre unzählige weitere Verbrauchssteuern dazu, wie Tabaksteuer, Branntweinsteuer, Schaumweinsteuer, Zündwarensteuer, Spielkartensteuer, Kalisteuer. Schließlich wurde das Prinzip der Reichsüberweisungen eingeführt, die Rückflüsse an die Länder ermöglichten. Nach 1900 musste der wachsende Finanzbedarf des Nationalstaates durch eigene direkte Steuern gedeckt werden. Die Erbschaftssteuer von 1906 wurde noch als gemeinschaftliche Steuer zwischen Reich und Ländern eingeführt, allerdings mit stetig absinkenden Anteilen der Länder. Eine Vermögenszuwachssteuer (Besitzsteuer) und der Wehrbeitrag von 1913 waren dann schon reine Reichssteuern. Schrittweise wurde die ursprünglich strikt föderal konzipierte Reichsfinanzverfassung durch reichsweite Regelungen und direkte Zugriffsmöglichkeiten überlagert. Motor dieser Entwicklung war der mehrheitlich unitaristisch gesinnte Reichstag. Man wird durchaus schon von einem System der geteilten Finanzhoheit sprechen können.

Staatssekretär Enno Becker (1869-1940). (Bayerische Staatsbibliothek Bildarchiv bfh-000010)
Johannes Popitz als preußischer Finanzminister; 1945 wurde er wegen Widerstandshandlungen gegen das NS-Regime hingerichtet. (Bayerische Staatsbibliothek, Bildarchiv hoff-3084)
Der sozialdemokratische Reichstagsabgeordnete Wilhelm Keil (1870-1968). (Bayerische Staatsbibliothek, Bildarchiv port-031134)

Kriegsfolgen und Weimarer Republik

Der Erste Weltkrieg hatte das Deutsche Reich nicht nur politisch und militärisch, sondern auch finanziell in den Abgrund gerissen. Der Krieg war weitgehend auf "Pump" geführt worden; Anleihen und nicht Steuern hatten ihn finanziert. Der Umbruch nach 1918 und die Kriegsfolgekosten sowie später die Reparationen an die Alliierten taten ein Übriges, um die Staatsfinanzen zu zerrütten. Schätzungen gehen von 150 Mrd. RM Kriegsanleihen aus, die zu bedienen waren, und ca. 130 Mrd. RM Reparationen, bei fünf Mrd. RM Steuereinnahmen aller Gebietskörperschaften pro Jahr. Forderungen, den Staatsbankrott zu erklären, trat Reichsfinanzminister Matthias Erzberger (Zentrum, 1875-1921) vehement entgegen, weil er die "kleinen Leute", die guten Gewissens Kriegsanleihen gezeichnet hatten, nicht weiter schädigen und die internationale Kreditwürdigkeit Deutschlands erhalten wollte.

Ein einheitliches Steuerrecht, insbesondere auf der Einkommenssteuerseite, bestand wie dargestellt nicht. Weitreichende Reformversuche waren stets im Ansatz gescheitert, sei es, weil kein durchgreifender Gestaltungswillen vorhanden war oder aber politische Rücksichtnahmen dies verhinderten, auch wenn sich das Reich im Laufe der Jahre neben den Zöllen eben doch direkte Steuerzuständigkeiten gesichert hatte. Mit der Ernennung des württembergischen Reichstagsabgeordneten der Zentrumspartei und bisherigen Ministers ohne Portefeuille, Matthias Erzberger, am 21. Juni 1919 zum Finanzminister im Kabinett von Reichskanzler Gustav Bauer (SPD, 1870-1944) änderte sich das grundlegend. Erzberger war der starke Mann des Kabinetts, formal auch als Vizekanzler aus dem Kreis der Kollegen hervorgehoben, aber heftig umstritten spätestens seitdem er als Leiter der deutschen Delegation bei den Waffenstillstandsverhandlungen mit den Alliierten fungierte.

Erzbergers Vorhaben baute einerseits auf Vorentwürfen im Ministerium auf: Zu nennen sind die Arbeiten von Staatssekretär Enno Becker (1869-1940) zur Abgabenordnung und des späteren preußischen Finanzministers Johannes Popitz (1884-1945) zu Finanzverfassung und Steuerarten. Andererseits griff er ältere Reformvorstellungen aus der Mitte des Reichstages auf, wobei besonders die von Wilhelm Keil (SPD, 1870-1968) hervorzuheben sind. Erzberger schuf binnen neun Monaten ein völlig neues Steuersystem für Deutschland und eine ebenso neue Finanzverfassung und -verwaltung.

Diese Umwälzung kann als revolutionär verstanden werden. Es bedurfte neben der Atmosphäre einer grundlegenden Umbruchzeit und Erzbergers politischen, konzeptionellen und strategischen Fähigkeiten auch taktische Raffinesse, um dies zu bewerkstelligen. Das neue, einheitliche Steuerrecht schuf eine wesentliche Grundlage für die deutsche Republik.

Wesentliche Inhalte der Reichsfinanzreform

Die Reichsfinanzreform von Matthias Erzberger umfasste im Wesentlichen drei Komponenten:

  1. Es wurde ein neues, gerechtes Steuersystem auf einheitlicher Besteuerungsgrundlage geschaffen. Herzstück war eine progressiv ausgestaltete Einkommensteuer, der einige ertragsstarke Steuerarten für das Reich zur Seite gestellt wurden: Erbschaftssteuer, Kapitalertragssteuer, Grunderwerbssteuer. Bis dahin hatte im Kaiserreich der Schwerpunkt auf Verbrauchssteuern gelegen, die Einkommensteuer hingegen war gering und betrug beispielsweise in Preußen max. 4 %. Nun wurde der Spitzensteuersatz auf 60 % angehoben, eine exorbitante Steuererhöhung. 26 verschiedene Einkommensteuergesetze der Länder wurden zugunsten eines einheitlichen Rechts zusammengefasst. Der 1920 einsetzenden neuen Einkommensteuer waren zwei weitreichende Kriegsabgaben für das Jahr 1918 auf Einkommen und Vermögen vorangestellt worden, vor allem auch, um Kriegsgewinne abzuschöpfen. Das Einkommensteuerrecht war von Anfang an komplex: Das System der Freibeträge (z. B. Existenzminimum, Kinderfreibeiträge, Aufwendungen im Haushalt, Abzüge bei schwerer Krankheit) entstand; Luxussteuern wurden ebenso eingeführt wie die Dividendenbesteuerung. Die Strafgesetzgebung für Kapitalflucht wurde konstituiert. Die zeitnahe Besteuerung an "der Quelle" wurde begründet. Um die Wirtschaftskraft nicht zu schwächen, kam es jedoch zu einer gesonderten, milderen Besteuerung der Firmen durch die Körperschaftssteuer. Das Ziel Erzbergers war es, 25 Mrd. RM pro Jahr an Steuern und Abgaben für das Reich zu erzielen (davon 8 Mrd. RM an Einkommensteuern), 14 Mrd. RM durch direkte und 11 Mrd. RM durch indirekte Steuern. Das war eine Verfünffachung aller Steuern der Gebietskörperschaften für das Reich gegenüber dem Vorkriegsjahr. Auch die erst im Kriegsjahr 1916 in Deutschland eingeführte Umsatzsteuer wurde als indirekte Steuer stark erhöht. Sie betrug in der Gesamtbelastung dann 7,5 %. Hinzu trat eine doppelt so hohe Steuer auf Luxuswaren mit 15 % sowie zahlreiche andere indirekte Steuern (Beförderungssteuer für alle Transportarten, Kohlesteuer, Salz- Zucker-, Zündholzsteuer usw.).
  2. Zur Veranlagung und Bewältigung des komplexen neuen Steuersystems entstand eine zentrale Reichsfinanzverwaltung. Die Einheitlichkeit der Besteuerung und konsequente Anwendung der Gesetze und Verordnungen sah Erzberger nur durch eine reichseinheitliche Verwaltung mit entsprechend ausgebildeten und verpflichteten Beamten gewährleistet. Eine besondere Leistung war es, die Länder für eine neue, zentrale Verwaltung zu gewinnen. Als Voraussetzung für eine gerechte und gleichmäßige Veranlagung wurde eine einheitliche Reichsabgabenordnung geschaffen. Ein straffes Netz von Finanzämtern und Finanzdirektionen in der Republik entstand. Die konsequente Zentralisierung der Finanzverwaltung veränderte den historisch gewachsenen deutschen Föderalismus grundlegend. Kreise und Kommunen orientierten sich damit zwangsläufig stärker auf den Nationalstaat als auf die Länder hin.
  3. Die Finanzbeziehungen zwischen dem Reich, den Ländern und den Kommunen wurden von Grund auf neu geregelt, inklusive eines vertikalen Finanzausgleichs der Ebenen. Ein horizontaler Finanzausgleich unter den Ländern hingegen war nicht vorgesehen. Die Steuerkompetenz ging, auf der Weimarer Reichsverfassung fußend, nun – von wenigen verbleibenden Ländersteuern wie der Grund- und der Gewerbesteuer abgesehen - auf das Reich über. Damit verloren die Gliedstaaten der Weimarer Republik faktisch ihre Finanzhoheit. Im Gegenzug beteiligte das Reich die Länder und Gemeinden prozentual an Steuereinnahmen, und dies in nicht unbeträchtlichem Umfang: Die Länder erhielten so z. B. 57 % der Einkommensteuern, 50 % der neuen Grunderwerbssteuern und 20 % der neuen Erbschaftssteuern.

Technisch wurde das Reformwerk in 16 Einzelgesetze gepackt, die in einem förmlichen Beratungsmarathon durch das Parlament gebracht wurden und schrittweise in Kraft traten. "Durch dieses Vorgehen kamen progressiv neue Steuereinnahmen herein; noch bevor die Reform abgeschlossen war, flossen schon die Erträge aus den zuerst behandelten Gesetzen", so formulierte der spätere Bundesfinanzminister Alex Möller (SPD, 1903-1985) (Möller, 27). Getrieben war Erzberger von der Idee der Steuergerechtigkeit und einem dritten Weg zwischen Sozialismus und Vorkriegs-Kapitalismus der Privilegierten: der Errichtung eines Sozialstaates. Ganzheitlich denkend, war die Reichsfinanzreform für Erzberger das Fundament der neuen Demokratie.

Probleme und Widerstände

Insbesondere die Rechtsparteien im Reichstag opponierten heftig gegen die Erzbergersche Finanzreform. Sein Reformwerk galt ihnen als sozialistische Umgestaltung Deutschlands. "Die Person Erzbergers wurde für Gesellschaftskreise, welche die politischen Grundwerte der Weimarer Republik nicht teilten, aber vorrangig zu deren Finanzierung herangezogen wurden, zum Symbol einer feindlich gesonnenen Regierung." (Kirchhof, Erzberger, 107) Unterstützt wurde er vor allem von den Parteien der Weimarer Koalition: SPD, Zentrum, DDP. Freilich hatte die notwendigerweise zentralistisch ausgerichtete Finanzreform wesentlichen Anteil an der Auflösung der Fraktionsgemeinschaft von Zentrum und Bayerischer Volkspartei, die die Reform aus föderalistischen Gründen entschieden ablehnte.

Die Interessen der großen Einkommens- und Vermögensbesitzer, aber auch der bisher finanziell weitgehend autonomen Gliedstaaten des Reiches, wurden massiv tangiert. Der Niedergang des Grundbesitzes und des geordneten Vermögensübergangs der Generationen wurde prognostiziert. Auch publizistisch erwies sich die Reform als äußerst umstritten. Einer der Hauptpropagandisten gegen Erzberger war der Deutschnationale Karl Helfferich (1872-1924), selbst früherer kaiserlicher Staatssekretär der Finanzen, dessen Schrift "Fort mit Erzberger" in breiten, national gesinnten Kreisen wirkungsmächtig wurde.

Durch später widerlegte Vorwürfe der Steuerhinterziehung, Kapitalverschiebung und Interessenverquickung im April 1920 zum Rücktritt als Finanzminister veranlasst, setzte sich Erzberger gerichtlich gegen Helfferich zur Wehr. Ein Ermittlungsverfahren gegen ihn wurde wenige Tage vor seiner Ermordung eingestellt. Seine Ermordung am 17. August 1921 im Schwarzwald durch Rechtsextremisten verhinderte die Rückkehr Erzbergers auf die nationale politische Bühne. Mit den Finanzgesetzen der frühen Weimarer Republik hatten sich die Unitaristen gegenüber den Föderalisten auf ganzer Linie durchgesetzt. Die Reichsfinanzreform wurde dann jedoch während der Weimarer Republik von verschiedenen Ländern, an der Spitze Bayern, unabhängig von parteipolitischen Erwägungen dem fortwährenden Versuch einer Revision unterzogen. Angestrebt wurde die Wiedererlangung der Steuerhoheit für die direkten Steuern, eine eigenständige Finanzverwaltung und die Rückgewinnung von sog. Reservatrechten. Bei der Rückgewinnung der Reservatrechte wog die Biersteuer gegenüber den ursprünglichen Eisenbahn- und Post-Sonderrechten schwerer. Dieses Konzept wurde vorwiegend "nicht aus materiellen Gründen erhoben, sondern aus Gründen der staatlichen Selbstständigkeit, die der Fundamentierung durch eine ausreichende Finanzhoheit bedarf." (Menges, Reichsreform und Finanzpolitik, 424). Die hartnäckigen Bemühungen Bayerns führten freilich zu keinen durchgreifenden strukturellen Erfolgen, wohl aber zu wiederholten Verbesserungen der Finanzausstattung und der Verteilungsschlüssel der Länder in den 1920er Jahren.

Folgen der Finanzreform und spätere Entwicklungen

Mit der Reichsfinanzreform legte Erzberger die Grundlage für eine Stabilisierung der Weimarer Republik und eine effiziente Reichsverwaltung. Selten gelingt in der politischen Praxis eine solche "Jahrhundertreform". Eine durchgreifende Sanierung des Reichshaushalts und die Verhinderung der späteren Hyper-Inflation war damit freilich noch nicht verbunden. Im Prinzip überstand das Erzbergersche Finanzsystem den Machtwechsel 1933 unverändert. Die Gleichschaltung der Länder und das Gesetz zum Neuaufbau des Reichs vom 30. Januar 1934 beseitigte die letzten formellen Mitsprachemöglichkeiten der Länder. Nach Kriegsbeginn 1940 wurde die Finanzverfassung dann durch ein "System reiner Finanzüberweisungen ersetzt". (Menges, Reichsreform und Finanzpolitik, 425).

Nach 1945 entschied sich die Bundesrepublik Deutschland im Grundgesetz für eine gemischte Finanzverwaltung. Man versuchte den Ausgleich zwischen einem unitaristischen und einem föderalistischen Prinzip, sowohl bei den Steuerarten wie in der gemischten Ausgestaltung der Finanzverwaltung. Die Grundzüge der Erzbergerschen Finanzreformen wurden freilich beibehalten, und wo sie zunächst zugunsten der Länder 1949 korrigiert worden waren, im Laufe der Jahre stetig zugunsten der Bundesebene ausgedehnt.

Dokumente

Literatur

  • Christopher Dowe, Matthias Erzberger, Ein Leben für die Demokratie, Stuttgart 2011.
  • Klaus Epstein, Matthias Erzberger und das Dilemma der deutschen Demokratie, Frankfurt am Main/Berlin/Wien 2. Auflage 1976.
  • Theodor Eschenburg, Matthias Erzberger, Der große Mann des Parlamentarismus und der Finanzreform, München 1973.
  • Ernst Rudolf Huber, Deutsche Verfassungsgeschichte seit 1789. 3. Band, Stuttgart u. a. 1988.
  • Paul Kirchhof, Matthias Erzberger, seine Bedeutung als Finanzreformer für unsere Gegenwart, in: Christoph Palmer/Thomas Schnabel (Hg.), Matthias Erzberger 1875-1921. Patriot und Visionär, Stuttgart/Leipzig 2007.
  • Franz Menges, Reichsreform und Finanzpolitik. Die Aushöhlung der Eigenstaatlichkeit Bayerns auf finanzpolitischem Wege in der Zeit der Weimarer Republik (Beiträge zu einer historischen Strukturanalyse Bayerns im Industriezeitalter 7), Berlin 1971.
  • Alex Möller, Reichsfinanzminister Matthias Erzberger und sein Reformwerk, Bonn 1971.
  • Martin Vogt, Matthias Erzberger als Finanzminister 1919 bis 1920, in: Wolfgang Michalka (Hg.), Matthias Erzberger: "Reichsminister in Deutschlands schwerster Zeit". Essays zur Ausstellung im Auftrag des Bundesarchivs, Potsdam 2002, 69-76.

Quellen

  • Matthias Erzberger, Reden zur Neuordnung des deutschen Finanzwesens, Berlin 1919.

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Empfohlene Zitierweise

Christoph Palmer, Reichsfinanzreform (Weimarer Republik), publiziert am 08.01.2018; in: Historisches Lexikon Bayerns, URL: <http://www.historisches-lexikon-bayerns.de/Lexikon/Reichsfinanzreform_(Weimarer_Republik)> (21.01.2018)