Parlamentarische Reformversuche

Der SPD-Abgeordnete und spätere bayerische Innenmininster Erhard Auer (ca. 1919) (Bayerische Staatsbibliothek, Fotoarchiv Hoffmann).
Der bayerische SPD-Abgeordnete Maximilian Süßheim (ca. 1919) (aus: Amtliches Handbuch des Bayerischen Landtags, hg. vom Landtagsamte, München 1920, 209).
Artikel in den Münchner Neuesten Nahrichten zu den geplanten Reformen in Bayern (Münchner Neueste Nachrichten Nr. 556 (3.11.1918), S. 1) (Bayerische Staatsbibliothek, 2 H.un.app. 47 h-1918,10-12)
Artikel in den Münchner Neuesten Nahrichten mit der geplanten personellen Betzung des zukünftigen Ministeriums (Münchner Neueste Nachrichten Nr. 563 (7.11.1918), S. 1) (Bayerische Staatsbibliothek, 2 H.un.app. 47 h-1918,10-12)

von Markus Schmalzl

Trotzdem das politische System Bayerns nach den Wahlrechtsreformen von 1906 und 1908 im deutschen Vergleich als eines der fortschrittlichsten galt, forderten Liberale wie Sozialdemokraten auch in den folgenden Jahren weitere Schritte in Richtung Parlamentarisierung und Demokratisierung, wobei die Monarchie als solche nicht zur Debatte stand. Geplante Veränderungen vor allem hinsichtlich der aristokratisch geprägten Ersten Landtagskammer scheiterten zunächst am mangelnden Reformwillen von Reichsräten und Regierung, dann am beginnenden Weltkrieg. Schließlich kam die Revolution am 7. November 1918 einer fast vollständig umgesetzten Umwandlung des Konstitutionellen Systems in eine Parlamentarische Monarchie zuvor.

Die verfassungsrechtliche Situation vor dem Ersten Weltkrieg

Das politische System der konstitutionellen Monarchie in Bayern fußte auf der 1818 erlassenen und 1848 reformierten Verfassung. Diese verstand den Monarchen als Souverän, erlegte ihm aber bei der Ausübung der Staatsgewalt durch die Unabhängigkeit der Justiz und die Notwendigkeit der Zustimmung des Landtags bei der Gesetzgebung Beschränkung. In seiner Regierungstätigkeit waren dem König dagegen kaum Grenzen gesetzt. Die Minister wurden allein von ihm bestimmt und waren nur ihm verantwortlich. Bei den Regierungsvertretern handelte es sich um hohe Beamte oder Reichsräte, die nicht gleichzeitig ein Mandat der Kammer der Abgeordneten innehaben konnten. Diesen in ihrer politischen Ausrichtung liberalen Beamtenkabinetten stand in der Kammer der Abgeordneten seit den Landtagswahlen im Mai 1869 eine katholisch-konservative Mehrheit zunächst aus der Patriotenpartei, dann aus dem Zentrum gegenüber. Das Wahlrecht zum Bayerischen Landtag war seit 1906 ein direktes Mehrheitswahlrecht für alle männlichen Staatsangehörigen ab 25 Jahren, die eine direkte Steuer entrichteten. Es handelte sich also um ein Zensuswahlrecht, das nur etwa 17 % der Gesamtbevölkerung ausüben konnten, das aber im innerdeutschen Vergleich durchaus fortschrittlich war. Gewählt wurde allerdings nur die Zweite Kammer des Bayerischen Landtages, während die ausschließlich adligen Mitglieder der Reichsrätekammer entweder durch Erbrecht, ihr Amt oder Ernennung seitens des Königs bestimmt wurden. Das Verhältniswahlrecht wurde mit dem Gemeindewahlgesetz vom 15. August 1908 nur auf Gemeindeebene eingeführt.

Stärkung des Parlamentarismus durch die Ernennung Georg von Hertlings zum Ministerratsvorsitzenden

Die Ernennung des Zentrumspolitikers Georg Graf von Hertling (1843-1919) zum Ministerratsvorsitzenden am 12. Februar 1912 bedeutete bereits aufgrund Hertlings politischer Überzeugung eine Stärkung des Parlamentarismus. Erstmals wurde mit dem Reichsrat und Reichstagsabgeordneten, wenngleich er auch kein Mandat der bayerischen Kammer der Abgeordneten innehatte, ein berühmter Vertreter einer im Landtag vertretenen Partei ins Ministeramt gehoben. Hertling selbst verstand sich zwar ausschließlich als Minister der Krone in einem konstitutionellen Regierungssystem, war aber ebenso wie sein Vorgänger Clemens von Podewils-Dürniz (1850-1922) mittels politisch motivierter Budgetverweigerung der Landtagsmehrheit ins Amt gelangt. Zudem wurde mit Hertling erstmals ein Ministerratsvorsitzender beauftragt, das neue Ministerium zusammenzusetzen. Schließlich folgte er in vielen Punkten den Linien gemäßigter Zentrumspolitik, wenn auch die verfassungsrechtliche Bindung von Krone und Ministerium an die parlamentarischen Mehrheitsverhältnisse bis zum November 1918 nicht umgesetzt wurde.

Reformforderungen von Liberalen und Sozialdemokraten vor dem Ersten Weltkrieg

Wurde auch die Monarchie in Bayern von keiner der Landtagsparteien in Frage gestellt, so forderten Liberale wie Sozialdemokraten eine Fortführung der mit den Reformen von Landtags- wie Gemeindewahlrecht 1906 und 1908 begonnenen Demokratisierung. Für die seit 1848 in ihrer strukturellen Zusammensetzung unverändert gebliebene Erste Kammer des Bayerischen Landtags war nach Meinung der Liberalen eine Erweiterung durch gewählte Vertreter der großen Erwerbsgruppen, der Städte und der Universitäten nötig. Während dies prinzipiell auch von Teilen des Bayerischen Bauernbunds und der Freien Vereinigung befürwortet wurde - die allerdings eine Wählbarkeit der neuen Mitglieder ablehnten -, orientierte sich das Zentrum in dieser Frage an der weitgehend ablehnenden Haltung der Bayerischen Regierung. Die Sozialdemokraten dagegen strebten deutlich weitreichendere Reformen an. Über die auch von liberaler Seite gewünschte Einführung des Verhältniswahlrechts hinaus forderten sie die Aufhebung aller Wahlrechtsbeschränkungen für alle volljährigen bayerischen Staatsangehörigen ohne Unterschied des Geschlechts sowie die Abschaffung der Reichsrätekammer und die Aufhebung aller bestehenden Fideikommisse.

Die Uneinigkeit der Landtagsparteien in der Frage einer Reichsrätekammerreform - vor allem bezüglich der Wählbarkeit der Mitglieder einer erweiterten Ersten Kammer - und die ablehnende Haltung der Regierung Hertling verhinderten in der Folge ihre Verwirklichung. Der Kriegsausbruch beendete dann zunächst alle Reformpläne.

Aufrechterhaltung der Reformforderung während des Ersten Weltkriegs

Liberale wie Sozialdemokraten hielten ihre Forderungen zwar auch während der ersten drei Kriegsjahre aufrecht, stellten sie aber im Interesse der Burgfriedenspolitik meist stillschweigend zurück. Erst im Sommer 1917 wurden aufgrund von Veränderungen in der innerdeutschen wie internationalen Lage erneut die Rufe nach einer Veränderung der Bayerischen Verfassung lauter. Hier spielte vor allem die Osterbotschaft Kaiser Wilhelms II.(1859-1941, Regierungszeit 1888-1918) vom 7. April 1917 eine Rolle, die eine Reform der Ersten Kammer des preußischen Abgeordnetenhauses und des rückständigen Dreiklassenwahlrechts in Aussicht stellte.

Der Antrag Auer-Süßheim

Bei Zusammentritt des Landtags am 28. September 1917 beantragte die sozialdemokratische Fraktion mit dem von den Abgeordneten Erhard Auer (1874-1945) und Dr. Max Süßheim (1876-1933) eingebrachten Antrag eine umfassende Reform der Bayerischen Verfassung. Neben der Einführung der einjährigen Finanzperiode und des Verhältniswahlrechts für alle volljährigen Staatsbürger, der Auflösung der Fideikommisse, der Abschaffung des Adels und der Aufhebung der Privilegien des Königs wie der Religionsgemeinschaften wurde als Kernpunkt eine Umgestaltung der Verfassung in eine parlamentarische Monarchie gefordert. Diese Maximalforderungen sollten vor allem eine Diskussion über Verfassungsfragen in Gang setzen und auf diesem Wege zu Reformen führen, verhinderten aber wegen ihrer Radikalität ihre nähere Behandlung im Landtag.

Ablehnung des Antrags Auer-Süßheim durch Regierung und Landtagsmehrheit

Der Antrag scheiterte bereits mit seiner Besprechung im Finanzausschuss und der Ablehnung eines Antrags der Liberalen zur Einsetzung eines Verfassungsausschusses. Die Regierung Hertling brachte ihre ablehnende Haltung gegen den Antrag als solchen wie auch gegen dessen Behandlung mit einer nur sehr knappen Stellungnahme des Ministerratsvorsitzenden zum Ausdruck. Hertlings Kritik richtete sich vor allem gegen die Radikalität der Forderungen, da sie, wie er betonte, eine vollständige Umgestaltung der historisch gewachsenen, bewährten Grundlagen des bayerischen Staates bedeuteten. Von den anderen Parteien befürworteten nur ein Teil der Liberalen und der Abgeordnete des Bauernbundes Karl Gandorfer (1875-1932) einzelne Forderungen. Generell wurde aber auch von ihnen der Zeitpunkt für eine grundlegende Reform der Verfassung mit Verweis auf die Kriegslage als unpassend bezeichnet. Die Abstimmung in der Kammer der Abgeordneten am 19. Dezember 1917 endete folglich mit der Ablehnung des gesamten Antrags wie auch aller seiner Einzelforderungen. Die zunächst ausgesparte Frage der allgemeinen Einführung des Verhältniswahlrechts scheiterte in der Plenardebatte am 12. Juni 1918 ebenso an der notwendigen Zweidrittelmehrheit wie auch der Zentrumsvorschlag, der das Verhältniswahlrecht auf die größeren Städte Bayerns beschränken wollte.

Scheitern der Reform der Reichsrätekammer

Während mittels eines am 26. April 1918 verabschiedeten Gesetzentwurfs zur Einsetzung einer Sperrfrist für die Erweiterung und Errichtung von Fideikommissen Forderungen von Liberalen und Bauernbund zumindest teilweise befriedigt werden konnten, kam die Reform der Ersten Kammer nur langsam voran. Der neue Ministerpräsident Otto von Dandl (1868-1942), der am 10. November 1917 das Amt nach der Berufung Hertlings zum Reichskanzler übernommen hatte, teilte grundsätzlich die Haltung Hertlings gegenüber den Forderungen der Sozialdemokraten. Aber bereits am 11. November 1917 hatte er bei der Besprechung des Antrags Auer-Süßheim in der Kammer der Abgeordneten betont, dass sich diese Ablehnung nur gegen solche Forderungen wendete, welche die Grundlagen der Staatsverfassung oder die Stellung der Krone schwächen wollten. Gleichzeitig erklärte er seine Bereitschaft zur Mitarbeit bei der Reform der Reichsrätekammer und der Beschränkung der Fideikommisse. Am 30. März 1918 konnte die Regierung einen Gesetzentwurf bezüglich einer Erweiterung der Reichsrätekammer um Vertreter von Kommunen, Universitäten, Landwirtschaft, Arbeiterschaft, Handel und Industrie vorlegen. Streitpunkt blieb aber die Ernennung bzw. Wählbarkeit der neuen Mitglieder der Ersten Kammer, da weder die Vertreter der Zentrumspartei und der Reichsrätekammer noch die Liberalen von ihren Positionen abrücken wollten. Die Vorlage des Gesetzentwurfs wurde deshalb – gegenüber der Öffentlichkeit mit Arbeitsüberlastung des Landtags begründet – auf die Herbstsession verschoben.

Der Stand der Reformbestrebungen im Herbst 1918

Bei Eröffnung der außerordentlichen Session des Landtags am 16. Oktober 1918 lag noch immer kein Vorschlag zur Reform der Ersten Kammer vor, da der Entwurf vom 30. März 1918 wegen der veränderten innerdeutschen und militärischen Lage nun auch von den Regierungsmitgliedern selbst als unzureichend bewertet wurde. Von Dandl konnte aber im Namen der Staatsregierung verkünden, dass weder die Regierung noch der König einer fortschrittlichen Entwicklung der Verfassung Hindernisse in den Weg legen würden. Der Ministerrat hatte sich außerdem bereits am 10. Oktober 1918 intern auf eine neue Vorlage geeinigt. Diese entsprach weitgehend den liberalen Forderungen hinsichtlich der Wählbarkeit der neuen Mitglieder der Reichsrätekammer, so dass nun auch die Vertreter von Erster Kammer und Zentrum zustimmten. Zudem trat der Ministerratsvorsitzende am 17. Oktober in Verhandlungen mit Vertretern des Landtags über eine parlamentarische Regierungsbeteiligung sowie über die Einführung des Verhältniswahlrechts, die aber aufgrund der ablehnenden Haltung der Zentrumsvertreter zunächst nur mühsam vorankamen. Einen am 25. Oktober beinahe erreichten Kompromiss lehnten schließlich die Sozialdemokraten als unzureichend ab. Aufgrund der sich rasch verschlechternden Stimmungslage wurden die Verhandlungen bereits am 30. Oktober wieder aufgenommen, gingen mittels weiterer Zugeständnisse von Zentrum und Regierung zügig voran und mündeten schließlich am 2. November 1918 in einem Übereinkommen, das noch am selben Tag veröffentlicht wurde.

Das Abkommen der Landtagsparteien vom 2. November 1918

Das Abkommen beinhaltete die Einführung des uneingeschränkten Verhältniswahlrechts für alle erwachsenen Einwohner und eine durchgreifende Reform der Reichsrätekammer, die nur noch über ein suspensives Veto verfügen und um 30 gewählte Vertreter erweitert werden sollte. Außerdem sollten die einjährige Finanzperiode eingeführt und alle Standesprivilegien überprüft werden. Als wichtigster Punkt sollte zudem der Übergang zu einer Parlamentarischen Monarchie erfolgen. Der König konnte demnach nur noch Minister ernennen, die auch das Vertrauen der Zweiten Kammer besaßen. Abgeordnete der drei großen Fraktionen sollten Ministerämter übernehmen, wobei im Abkommen zunächst nur die Verteilung der Ressorts genannt wurde. Das Zentrum erhielt die Bereiche Finanzen und Verkehr, die Liberalen erhielten die Justiz und die Sozialdemokraten sollten das neu zu schaffende Ministerium für Soziale Fürsorge übernehmen. Zudem war für die drei großen Parteien je ein Ministeramt ohne Portfolio vorgesehen.

Versuch der Umsetzung des Reformabkommens

Als Vorraussetzung zur Umsetzung des Abkommens sollte sobald als möglich Artikel 36 Abs. 1 des Landtagswahlgesetzes aufgehoben werden, der die Unvereinbarkeit von Ministeramt und Landtagsmandat festschrieb. Noch am 2. November 1918 erging ein Erlass König Ludwigs III. (1845-1921, Regierungszeit 1913-1918), wonach die Regierungsbeteiligung des Volkes als notwendig bezeichnet wurde. Am selben Tag wurde der Ministerratsvorsitzende Dandl per Handschreiben des Königs mit der Umbildung der Regierung beauftragt. Bereits am 4. November billigte der Staatsrat den Entwurf, der sofort der Kammer der Abgeordneten zugeleitet und am 6. November einstimmig angenommen wurde. Damit stand nur noch die Zustimmung der Ersten Kammer aus, die am 8. November erfolgen sollte. Sofort danach sollte der König das Gesetz sanktionieren, die neue Regierung benennen und die Umwandlung Bayerns in eine Parlamentarische Monarchie zum Abschluss bringen. Die endgültige Umsetzung scheiterte schließlich an den Ereignissen des 7. November 1918.

Bewertung

Die Ereignisse vom 7. November 1918 verhinderten die Einsetzung eines parlamentarischen Systems in Bayern und scheinen damit jenen Recht zu geben, welche die bayerische Ausprägung der konstitutionellen Monarchie für starr und reformunfähig hielten. Ein gewaltsamer Umsturz erscheint damit, wie von Karl Bosl (1908-1993) und seinen Schülern vorgetragen, beinahe als zwangsläufig. Andreas Kraus (1922-2012) und Dieter Albrecht (1927-1999) betonten demgegenüber die hundertjährige verfassungsrechtliche Entwicklung bis zum Abkommen vom 2. November 1918. Mit der Reform des Landtags- und Gemeindewahlrechts 1906 und 1908 wie auch mit der Einsetzung Hertlings zum Ministerratsvorsitzenden 1912 waren bereits entscheidende Schritte in Richtung Demokratisierung und Parlamentarisierung erfolgt. Das politische System Bayerns war nach diesen Veränderungen gerade im Vergleich zu der statischen verfassungsrechtlichen Situation in Nord- und Mitteldeutschland und vor allem in Preußen zeitgemäß und fortschrittlich. Erst die extreme Situation des Weltkriegs, die der gesamten Bevölkerung große Opfer abverlangte, während der verfassungsrechtliche Reformprozess einfror und einem Großteil der Bevölkerung weiterhin politische Teilhaberechte verweigert wurden, ließ die Distanz zwischen der politischen Realität und den Forderungen immer breiterer Teile der Bevölkerung zu groß werden. Im Herbst 1918 war deshalb das Vertrauen in die Reformfähigkeit eines politischen Systems, das weder den Krieg beenden noch die herrschende Ernährungsproblematik lösen konnte, aufgebraucht. Die Bereitschaft, es im Zweifel auch zu verteidigen, war nicht mehr vorhanden.

Das geplante Kabinett nach dem Abkommen vom 02. November 1918 (veröffentlicht am 07. November 1918)

Vorgesehene Minister Parteizugehörigkeit Lebensdaten Ministerium Bemerkung
Otto von Dandl 1868-1942 königliches Haus und Äußeres wie bisher
Friedrich von Brettreich 1858-1938 Inneres wie bisher
Eugen von Knilling 1865-1927 Inneres, Kirche und Schule wie bisher
Philipp von Hellingrath 1862-1939 Krieg wie bisher
Karl Speck Zentrum 1862-1942 Finanzen
Alois von Frank Zentrum 1859-1940 Verkehr
Leopold von Casselmann Liberale Vereinigung 1858-1930 Justiz
Martin Segitz MSPD 1853-1927 Soziale Fürsorge Ministerium noch nicht errichtet.
Heinrich Held Zentrum 1868-1938 ohne Portfolio
Ernst Müller-Meiningen Liberale Vereinigung 1866-1944 ohne Portfolio
Johannes Hoffmann MSPD 1867-1930 ohne Portfolio

Literatur

  • Dieter Albrecht, Die Sozialstruktur der bayerischen Abgeordnetenkammer 1869-1918, in: Karl Dieter Bracher (Hg.), Staat und Parteien. Festschrift für Rudolf Morsey zum 65. Geburtstag, Berlin 1992, 427-452.
  • Willy Albrecht, Landtag und Regierung in Bayern am Vorabend der Revolution von 1918. Studien zur gesellschaftlichen und staatlichen Entwicklung Deutschlands von 1912 bis 1918 (Beiträge zu einer historischen Strukturanalyse Bayerns im Industriezeitalter 2), München 1968.
  • Karl Bosl (Hg.), Bayern im Umbruch. Die Revolution von 1918, ihre Vorraussetzungen, ihr Verlauf und ihre Folgen, München u. a. 1969.
  • Dieter Grosser, Vom monarchischen Konstutitionalismus zur parlamentarischen Demokratie. Die Verfassungspolitik der deutschen Parteien im letzten Jahrzehnt des Kaiserreiches, Den Haag 1970.
  • Andreas Kraus, Geschichte Bayerns. Von den Anfängen bis zur Gegenwart, München 2. Auflage 1988.
  • Bernhard Löffler, Die Bayerische Kammer der Reichsräte 1848-1918. Grundlagen, Zusammensetzung, Politik (Schriftenreihe zur bayerischen Landesgeschichte 108), München 1996, 496ff. und 517.

Quellen

  • BayHStA, Abt. II, Bayerischer Landtag. Kammer der Abgeordneten, III. Ausschuss B b 78, Umgestaltung der Kammer der Reichsräte, Protokolle des Finanzausschusses der Kammer der Abgeordneten vom 9.-11. und 18.10.1917 sowie vom 19.12.1917.
  • BayHStA, Abt. II, MInn 66269: Denkschrift des ehemaligen Innenministers Brettreich.
  • BayHStA, Abt. II, MInn 47176: Umsetzung des Abkommens der Parteien vom 02.11.1918.
  • Bayerische Staatszeitung, Nr. 256 vom 2.11.1918: Erlass König Ludwig III. über die Parlamentarisierung Bayerns.
  • Münchner Neueste Nachrichten, Nr. 556 vom 03.11.1918: Veröffentlichung der königlichen Verordnungen vom 02.11.1918.
  • Verhandlungen des Bayerischen Landtags, Stenographische Berichte und Beilagen, 1917-1918.

Weiterführende Recherche

Externe Links

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Empfohlene Zitierweise

Markus Schmalzl, Parlamentarische Reformversuche, publiziert am 09.04.2008; in: Historisches Lexikon Bayerns, URL: <http://www.historisches-lexikon-bayerns.de/Lexikon/Parlamentarische Reformversuche> (28.07.2017)