Salinenkonvention 1829 und 1957
Aus Historisches Lexikon Bayerns
Die Salinenkonvention ist eine 1829 abgeschlossene und 1957 novellierte Vereinbarung zwischen dem Freistaat Bayern und der Republik Österreich, die im Wesentlichen Bayern das Eigentumsrecht an den Pinzgauer Saalforsten und Österreich das Salzabbaurecht auf der bayerischen Seite des Dürrnbergs einräumt. Die bayerische Staatsregierung nutzte die Novellierung der Konvention 1957 offensiv und gegen den Widerstand des Bundes zur Demonstration des bayerischen Staatlichkeitsanspruchs auf dem Feld der Außenbeziehungen.
Vorgeschichte
Die Salinenkonvention von 1829 regelt zwei Fragenkomplexe, deren Ursprung im hohen Mittelalter liegen: den Salzbergbau der Saline Hallein am Dürrnberg und die Versorgung der Saline Reichenhall (Lkr. Berchtesgadener Land) mit Holz.
Gegen Ende des 13. Jahrhunderts schob sich das Abbaugebiet der Halleiner Saline auf den Teil des Dürrnbergs vor, der unter der Hoheit der Berchtesgadener Fürstpropstei stand. Gegen die Garantie von Bergschichten (Arbeitsberechtigungen) für ihre Untertanen erlaubte die Fürstpropstei die unterirdische Grenzüberschreitung. Die Saline im herzoglich-bayerischen Reichenhall bezog seit dem 8. Jahrhundert ihr benötigtes Holz aus Wäldern in den beiden Pinzgauer Grafschaften (um Zell am See gelegen), die aber im Jahr 1228 von Herzog Ludwig I. (1173-1231, reg. 1183-1231) dem Reich aufgetragen und vom Kaiser als Lehen an den Salzburger Erzbischof Eberhard II. (ca. 1170-1246, reg. 1200-1246) gegeben wurden. Damit fiel die Hoheit über die Saline und deren Holzreservoir auseinander, was wiederholt zu Problemen mit dem Holzbezug Reichenhalls führte. Ein erster Vertrag zwischen Herzog Heinrich XVI. von Bayern-Landshut (1386-1450, reg. 1393-1450) und Erzbischof Eberhard III. (gest. 1427, reg. 1402-1427) über den Schutz der Reichenhaller Wälder im Pinzgau wurde 1412 geschlossen. Der anhaltende Konflikt um die rechtswidrige Nutzung der Pinzgauer Wälder durch lokale Bauern führte dann 1525 zum Vertrag von Mühldorf, in dem Bayern für sich einen weitreichenden Zugriff auf die Wälder, die unter Salzburger Forsthoheit verblieben, durchsetzen konnte. Es blieb aber umstritten, ob der Vertrag Bayern nur ein unbefristetes Nutzungsrecht oder aber ein tatsächliches Eigentumsrecht zusprach.
Die Salinenkonvention von 1829
Der "Salinen-Hauptvertrag" aus dem Jahr 1781 zwischen dem Salzburger Erzbischof Hieronymus (1732-1812, reg. 1772-1812) und Kurfürst Karl Theodor (1724-1799, reg. 1777-1799) bestätigte die alte Garantie des Reichenhaller Holzbezugs aus dem Pinzgau, konnte allerdings wegen der staatlichen Umwälzungen der napoleonischen Zeit nur kurze Wirksamkeit entfalten. Der mehrmalige Wechsel der Gebietszugehörigkeit von Salzburg und Berchtesgaden infolge von Säkularisation und Napoleonischen Kriegen machte nach dem Wiener Kongress Verhandlungen zwischen Bayern und Österreich über den Status der Pinzgauer Wälder und des Halleiner Grubenfeldes notwendig. Nach langen Konflikten wurden sie 1823 durch eine Kommission unter dem bayerischen Ministerialrat Thomas Knorr (1784-1840) und dem österreichischen Hofrat Franz Panzenberger gelöst und in der "Convention zwischen Bayern und Oesterreich über die beiderseitigen Salinen-Verhältnisse" vom 18. März 1829 zwischenstaatlich geregelt.
Darin wurde festgelegt, dass Bayern etwa ein Drittel seiner ursprünglichen Besitzungen im Leogang-, Buchweißbach-, Lofer- und Unkental mit einem Triftrecht auf der Saalach und deren Nebenbächen "als volles unwiderrufliches Grundeigentum und für ewige Zeiten Steuer- und Abgabenfrey, jedoch unter k. k. oesterreichischer Souveränität" zugesprochen bekam. Im Gegenzug dazu erhielt Österreich das Recht bestätigt, unter bayerischem Gebiet am Dürrnberg in einem genau definierten Grubenfeld unbeschränkt steuer- und abgabenfrei, jedoch unter bayerischer Souveränität Salz abzubauen. Daneben wurde Bayern u. a. die zollfreie Ausfuhr des Holzertrags, die Ausübung des Jagdrechtes im Jagdrevier Falleck und das Recht für 90 bayerische Bauerngüter, im Bergbau am Dürrnberg beschäftigt zu werden, garantiert. Österreich sicherte sich traditionelle Einforstungs- und Weiderechte für etwa 500 Salzburger Bauerngüter im Pinzgau und zur Deckung des Halleiner Holzbedarfs das Recht auf jährlich 630 fm Holz aus den sog. Achtforstwäldern. Schließlich bestätigte die Konvention die seit Jahrhunderten geübte Praxis, dass Bayern von der Saline Hallein eine feste Menge Salz (10.000 t) abnahm und damit der Halleiner Salzhandel de facto unter bayerischer Regie lief, sowie den wechselseitigen abgabefreien Transit von bayerischem Salz durch Salzburg, Halleiner Salz durch Berchtesgaden und Tiroler Getreide durch das Allgäu nach Vorarlberg.
Seit den 1870er Jahren bemühte sich Österreich um eine Besserstellung seiner Holzrechtler: Sie sollten künftig das Holz nicht nur zur Deckung des Eigenbedarfs verwenden, sondern auch verkaufen können. Die Verhandlungen endeten aber ergebnislos im Jahr 1890.
Einen weiteren Novellierungsversuch unternahm das Land Salzburg nach dem Ersten Weltkrieg: In der Versorgungskrise der unmittelbaren Nachkriegszeit belegte es 1919 verkauftes Holz aus den Saalforsten mit einer Abgabe. Auf bayerischen Druck hin musste diese Maßnahme aber schnell zurückgenommen werden. In formellen Verhandlungen versuchte Salzburg ab 1920 dann, die eigenen Holzrechtler besser zu stellen. Bayern war zwar bereit, Einzelwünschen durch die Forstämter fallweise entgegenzukommen, schloss aber eine Vertragsänderung kategorisch aus. Da Salzburg keinerlei Druckmittel in der Hand hatte, verliefen die Verhandlungen 1923 im Sand.
Mit der wirtschaftlichen Stabilisierung normalisierte sich die Situation ab Mitte der 1920er Jahre. Erst Ende 1937 wurden auf Initiative Salzburgs wieder Vorbereitungen auf beiden Seiten getroffen, über eine Novellierung der Salinenkonvention zu verhandeln. Der "Anschluss Österreichs" an das Deutsche Reich machte die zwischenstaatlichen Regelungen 1938 aber obsolet.
Die Salinenkonvention von 1957
Nach dem Ende des Zweiten Weltkriegs stellten die alliierten Siegermächte die Saalforste als "Deutsches Eigentum" in Österreich unter "property control". Als solches war es seinem ehemaligen Eigentümer entzogen und österreichischen Stellen treuhänderisch zur Verwaltung übergeben. Österreich verweigerte daher in den Nachkriegsjahren die Anwendung der Salinenkonvention. Die vertraglich festgelegte abgabefreie Ausfuhr von Holz nach Bayern wurde nicht gestattet, die österreichischen Salzrechte am Dürrnberg dagegen durchgehend wahrgenommen.
Lange Zeit schien es der Bayerischen Staatsregierung unter Hans Ehard (CSU, 1887-1980, Ministerpräsident 1946-1954, 1960-1962) nicht opportun, auf eine Lösung der Saalforstenfrage zu drängen, um den grundsätzlichen Anspruch Bayerns auf die Wälder nicht durch eine alliierte Enteignungsanordnung gänzlich zu verspielen. Erst Ministerpräsident Wilhelm Hoegner (SPD, 1887-1980, Ministerpräsident 1945-1946, 1954-1957), der von Beginn seiner Amtszeit an höchstes Interesse an der Salinenkonvention zeigte, gelang es, mit der österreichischen Seite zu einem Einvernehmen zu kommen. Er nutzte dazu persönliche Netzwerke aus der Zeit seines Exils in Österreich, traf auf einer als "privat" deklarierten Reise nach Wien im Jahr 1955 mit alten SPÖ-Parteifreunden zusammen und überzeugte sie, dass die Salinenkonvention ein Abkommen mit Leistungen und Gegenleistungen sei und die Saalforsten daher nicht ohne Weiteres dem "Deutschen Eigentum" zugeschlagen werden konnten.
Für dieses Zugeständnis erwartete Österreich im Gegenzug eine "freundschaftliche Modifizierung" der Bestimmungen. Dafür gab Hoegner im Ministerrat drei Maximen aus:
- Bayern solle sich inhaltlichen Zugeständnissen nicht verweigern.
- Bayern solle selbst und direkt ohne Beteiligung des Auswärtigen Amtes mit Österreich verhandeln.
- Der Vertrag sollte als bloße Wiederanwendung eines bestehenden Vorkriegsvertrags gewertet werden und dadurch als Verwaltungsabkommen ohne notwendige Beteiligung des Bundes und des Landtags gelten.
Die Verhandlungen fanden vom 22. bis 27. Oktober 1956 in München und vom 27. Februar bis zum 9. März 1957 in Wien statt. Die Parteien einigten sich auf eine Neugestaltung: Bayern gestand zu, dass Österreich sein bestehendes Grubenfeld im Dürrnberg um 200 m ausdehnen konnte und nahm hin, dass es künftig nur noch 40 % (höchstens 9.000 fm) des Holzes abgabenfrei ausführen durfte. Dafür erkannte Österreich das bayerische Eigentum an den Saalforsten an. Die jagd- und forstrechtlichen Privilegien der bayerischen Forstämter, die den Saalforsten bis dahin eine an die Exterritorialität grenzende Stellung eingeräumt hatten, wurden weitgehend abgeschafft, das bayerische Forstrecht durch das österreichische ersetzt und im Gegenzug dazu die Gültigkeit des bayerischen Rechts, insbesondere des Bergrechts, im bayerischen Teil des Dürrnberger Grubenfeldes festgeschrieben. Die bayerischen Forstämter in Leogang, St. Martin und Unken wurden der österreichischen Forstverwaltung gleichgestellt und durften weiter bayerische Hoheitszeichen führen. In Streitfällen zwischen den Vertragsparteien wurde ein Verwaltungsvorverfahren zur gütlichen Einigung sowie zusätzlich ein Schiedsgerichtsverfahren eingerichtet, dem ein Angehöriger eines dritten Staates als Obmann vorstehen sollte und dessen Entscheidungen als bindend erklärt wurden. Bayern behielt damit eine abgeschwächte rechtliche Sonderstellung in den Saalforsten. Die auf den Saalforsten lastenden Holzbezugs- und Weiderechte für österreichische Anwesen wurden ebenso unverändert beibehalten wie die alten Arbeitsberechtigungen bayerischer Anwesen im Salzbergbau Halleins, die bayerische Verpflichtung, für den Salinenbetrieb in Hallein jährlich 630 fm Derbholz aus den Achtforstwäldern zu liefern sowie das bayerische Recht, jährlich bis zu 10.000 Tonnen Salz zum Selbstkostenpreis aus der Saline Hallein zu beziehen, und das bayerische Jagdausübungsrecht im Jagdrevier Falleck.
Das Ringen zwischen Bayern und dem Bund
Der bayerischen Staatsregierung war es ein besonderes Anliegen, die Salinenkonvention als Ausdruck des staatlichen Selbstverständnisses Bayerns zu nutzen und die Neufassung als Abkommen zwischen dem Freistaat und der Republik Österreich zu inszenieren. Dies traf auf den scharfen Widerstand des Bundes, der nach Artikel 32 des Grundgesetzes (GG) für die Außenpolitik zuständig war.
Um von bayerischer Seite aber weder den Landtag noch den Bund einbeziehen zu müssen, fand man den beispiellosen Kompromiss, die Vereinbarung von bayerischer Seite als bloßes Verwaltungsabkommen zu betrachten, während in Österreich der Nationalrat die Konvention als Staatsvertrag ratifizieren musste. Man teilte das Vertragswerk in ein Rahmenabkommen "über die Anwendung der Salinenkonvention" und in eine zugehörige Anlage, die "Salinenkonvention von 1829 i. d. F. von 1957", und Bayern verfocht die Argumentation, es habe lediglich ein Verwaltungsabkommen über die Anwendung eines alten Staatsvertrags geschlossen, was keiner Zustimmung des Bundes bedürfe. Gleichzeitig nutzte es die Unterzeichnung der Konvention am 25. März 1957 in München durch Ministerpräsident Wilhelm Hoegner und den österreichischen Außenminister Leopold Figl (ÖVP, 1902-1965, Bundeskanzler 1945-1953, Außenminister 1953-1959) im Rahmen eines Staatsbesuches offensiv zur Demonstration des eigenen Staatlichkeitsanspruchs und erfuhr dabei in der bayerischen Presse und Öffentlichkeit ungeteilte Zustimmung.
Die bayerische Haltung, wonach Verwaltungsabkommen keiner Bundeszustimmung bedurften, war auch in der zeitgenössischen Verfassungslehre umstritten. Die staatstragende Inszenierung der Unterzeichnung tat jedoch ein Übriges dazu, dass das Auswärtige Amt, das auf eine "möglichst unauffällige" Regelung zwischen Bayern und Österreich gehofft hatte, den Freistaat aufforderte, die Zustimmung des Bundes gemäß Grundgesetz herbeizuführen und damit das Primat des Bundes in der Außenpolitik anzuerkennen. Die Bundesministerien für Finanzen und Wirtschaft bestritten darüber hinaus allgemein die Befugnis Bayerns zum Vertragsabschluss, da Bundeskompetenzen in der Zoll- und Steuergesetzgebung berührt worden seien. Die Bundesministerien für Inneres und Justiz traten diesen Bedenken bei und betonten, der Abschluss sei insgesamt Sache des Bundes und Bayern könne nur nach einer gesetzlichen Ermächtigung des Bundes rechtmäßig handeln.
Nach langen, intensiven Verhandlungen auf der Beamtenebene und mehreren politischen Gesprächen des mittlerweile amtierenden Ministerpräsidenten Hanns Seidel (CSU, 1901-1961, Ministerpräsident 1957-1960) mit Bundesinnenminister Gerhard Schröder (CDU, 1910-1989, Bundesinnenminister 1953-1961), Justizminister Fritz Schäffer (CSU, 1888-1967, Bundesjustizminister 1957-1961), Außenminister Heinrich von Brentano (CDU, 1904-1964, Bundesaußenminister 1955-1961) und auch Bundeskanzler Konrad Adenauer (CDU, 1876-1967, Bundeskanzler 1949-1963) schwenkte der Bund auf Bayerns Sicht ein, und der Freistaat war bereit, einen Formelkompromiss einzugehen: Er übersandte das Abkommen der Bundesregierung "mit der Bitte um Kenntnisnahme" und wollte im Gegenzug dann keinen Einspruch einlegen, wenn die Bundesregierung mitteilte, dass sie von dem Vertrag "zustimmend Kenntnis" genommen habe. Als Bayern die Zustimmung der Bundesregierung nicht abwartete, sondern am 9. Juli 1958 das Abkommen durch Notenwechsel in Kraft setzte, änderte die Bundesregierung in ihrer Sitzung vom 17. September die geplante Zustimmungsformel von "nimmt zustimmend Kenntnis" in "stimmt zu" und erhob keine weiteren Einwände gegen das bayerische Vorgehen.
Mit der Inkraftsetzung der Konvention war im Herbst 1958 ein insgesamt fast zehn Jahre dauerndes Ringen – zuerst um die Novellierung und die Sicherung des bayerischen Eigentums an den Saalforsten, dann um die Abschlusskompetenz in Konkurrenz zum Bund – zu Ende gegangen.
Die politische Bedeutung der Salinenkonvention
Die Ministerpräsidenten Wilhelm Hoegner und Hanns Seidel nutzten die Salinenkonvention aus föderalistischem Interesse dazu, den bayerischen Eigenstaatlichkeitsanspruch gegenüber dem Bund zu demonstrieren: Die Novellierung eines alten, noch aus der Zeit bayerischer Souveränität stammenden völkerrechtlichen Vertrags ohne Einbeziehung des Bundes sollte die Fortgeltung bayerischer Staatlichkeit deutlich machen.
Dieses Motiv war schon Anfang der 1920er Jahre aufgetaucht. Zwar hatte Bayern kein Interesse an einer materiellen Änderung der Konvention. Die von Salzburg geforderten Novellierungsverhandlungen eröffneten der Staatsregierung aber die Möglichkeit, das in Art. 78 der Weimarer Reichsverfassung verankerte Vertragsschließungsrecht der Länder zu aktivieren und mithilfe der Verhandlungen seine verbliebene Eigenstaatlichkeit auf diesem Gebiet zu demonstrieren.
Die Novellierung der Salinenkonvention 1957/58 ordnet sich ein in die Kontinuität bayerischer außenpolitischer Aktivitäten seit der frühesten Nachkriegszeit, zu denen in den 1950er Jahren die Bemühungen um eine Rückkehr Lindaus und der Pfalz sowie der Versuch, die Gesandtschaft beim Heiligen Stuhl wieder zu errichten, zählten. Ebenso gehörten dazu unter der Ministerpräsidentschaft Alfons Goppels (CSU, 1905-1991, Ministerpräsident 1962-1978) die zahlreicher werdenden Staatsbesuche und die offensive Europapolitik. In der Entwicklung der Außenbeziehungen des Freistaates Bayern ist dabei über die Zeit eine Schwerpunktverlagerung zu beobachten, denn zunehmend traten neben die föderale und eigenstaatliche Motivation, die bei der Novellierung der Salinenkonvention eindeutig im Vordergrund stand, wirtschaftliche und standortpolitische Momente.
Die fortwährende Bedeutung der Salinenkonvention
Die ursprüngliche Grundvereinbarung der Salinenkonvention (Salz gegen Holz) ist mittlerweile gegenstandslos: Die Saline Reichenhall wurde schon ab 1892 mit Steinkohle betrieben und der Salzabbau unter dem Dürrnberg endete 1989. Dennoch ist der Vertrag weiterhin in Kraft und sichert dem Freistaat Bayern das Eigentum an ca. 18.500 Hektar in den österreichischen Gemeinden Leogang, Lofer, Saalfelden, St. Martin b. Lofer, Unken und Weißbach.
1986 wurden die seit 1885 bestehenden Forstämter Unken, St. Martin und Leogang in St. Martin zusammengelegt. Der Versuch des bayerischen Finanzministers Kurt Faltlhauser (CSU, geb. 1940, Finanzminister 1998-2007), die Saalforsten 2004 zugunsten des Staatshaushaltes zu verkaufen, scheiterte am Widerstand des Landwirtschaftsministeriums und einem Veto von Ministerpräsident Edmund Stoiber (CSU, geb. 1941, Ministerpräsident 1993-2007). Seit der Forstreform 2005 ist der Forstbetrieb St. Martin einer von 41 Forstbetrieben der Bayerischen Staatsforsten AöR.
Der Forstbetrieb ist als einer der größten Waldbesitzer im Land Salzburg ein bedeutender Wirtschaftsfaktor und Eigentümer wichtiger touristisch genutzter Gebiete. Zugleich unterliegen etwa 60 Prozent der Bayerischen Saalforsten einer Schutzkategorie. Die naturnahe Bewirtschaftung durch die Bayerischen Staatsforsten wird von Beobachtern als vorbildlich bezeichnet.
Literatur
- "150 Jahre Salinenkonvention Bayern - Österreich. Bayerische Saalforste im Salzburger Land", in: Allgemeine Forst Zeitschrift 22 (1979).
- Peter Ambatiello/Lorenz Lenz, 175 Jahre bayerisch-österreichische Salinenkonvention. Die Fassungen vom 18. März 1829 und 25. März 1957, in: Der Anschnitt 57/4 (2005), 159-168.
- Alfred W. Höck: Begrenzte Ressourcen. Salzburg und die Bayerischen Saalforste im Spannungsfeld der Zwischenkriegszeit. In: Mitteilungen der Gesellschaft für Salzburger Landeskunde, Jg. 154/155 (2014/2015), 571-598.
- Fritz Koller, "Salzbeziehungen" zwischen Bayern und Salzburg, in: Manfred Treml/Wolfgang Jahn/Evamaria Brockhoff (Hg.), Salz macht Geschichte, Augsburg 1995, 241-251.
- Hans Kroczek, Zur Geschichte der Saalforste und der Salinenkonvention, in: Mitteilungen der Gesellschaft für Salzburger Landeskunde 105 (1965), 259-376.
- Johannes Lang, Bayern in Salzburg. Marginalien zur älteren Geschichte der Bayerischen Saalforste, in: Fritz Koller/Hermann Rumschöttel (Hg.), Vom Salzachkreis zur EuRegio. Bayern und Salzburg im 19. und 20. Jahrhundert, München/Salzburg 2006, 121-138.
- Wilhelm Nerl/Hellmut Schöner, Salz und Holz. Die bayerisch-österreichische Salinenkonvention von 1829. Europas ältester Staatsvertrag (Berchtesgadener Schriftenreihe 14), München 1979.
- Christian Neschwara, Zur Anwendbarkeit und Vollziehung der Salinenkonvention von 1829 in der Fassung von 1957, in: Mitteilungen der Gesellschaft für Salzburger Landeskunde 131 (1991), 305-311.
- Alexander Wegmaier, Außenpolitik im Föderalismus. Die bayerisch-österreichische Salinenkonvention von 1957 (Forschungen zur Landes- und Regionalgeschichte 12), Sankt Ottilien 2011.
- Thomas Zankerl, Saalforste. Bayerns Wälder in Österreich, Waging 2013.
Quellen
- Convention zwischen Bayern und Oesterreich über die beiderseitigen Salinen-Verhältnisse [1829] (BayHStA, StK 16086).
- Haus-, Hof- und Staatsarchiv (Wien), AUR 1829 III 18: Unterhändlerinstrument, 18. März 1829.
Weiterführende Recherche
- Bayerische Bibliographie
- Schlagwortsuche im Online-Katalog des Bibliotheksverbundes Bayern
- Stichwortsuche in bavarikon
Externe Links
Empfohlene Zitierweise
Alexander Wegmaier, Salinenkonvention 1829 und 1957, publiziert am 24.06.2013 (aktualisierte Version 21.10.2020); in: Historisches Lexikon Bayerns, URL: <http://www.historisches-lexikon-bayerns.de/Lexikon/Salinenkonvention_1829_und_1957> (1.11.2024)