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Ständige Konferenz der Kultusminister der Länder in der Bundesrepublik Deutschland (KMK)

Der bayerische Kultusminister Dr. Hans Maier (geb. 1931) mit Ministerpräsident Franz Josef Strauß (1915-1988), 1980 (Erwerbung der Bibliothek Öttingen-Wallerstein durch den Freistaat Bayern im Februar 1980). (Bayerische Staatsbibliothek, Portrait- und Ansichtensammlung)
Alois Hundhammer (1900-1974) auf der Jahrestagung des Deutschen Museums, 7. Mai 1951 (links im Bild). (Bayerische Staatsbibliothek, Fotoarchiv Timpe)
Kultusminister Prof. Dr. Franz Fendt. (Foto: Hochschule für Politik)

von Norbert Lehning

Die 1948 aus der "Konferenz der deutschen Erziehungsminister" hervorgegangene "Ständige Konferenz der Kultusminister der Länder in der Bundesrepublik Deutschland (KMK)" ist ein Forum, in dem sich die zuständigen Minister und Senatoren über "Angelegenheiten der Bildungspolitik, der Hochschul- und Forschungspolitik sowie der Kulturpolitik von überregionaler Bedeutung mit dem Ziel einer gemeinsamen Meinungs- und Willensbildung und der Vertretung gemeinsamer Anliegen" beraten. Das Ziel der KMK ist es einerseits, die Kulturhoheit der Länder zu wahren, und andererseits, bundesweit einheitliche oder zumindest vergleichbare Standards im Kultusbereich zu schaffen. Die KMK hat dabei keine Gesetzgebungskompetenzen, sondern versucht, über Koordination und Diskussion Grundlagen für gesetzgeberische Tätigkeiten in den einzelnen Ländern zu legen. Die KMK ist gleichzeitig auch Sprachrohr der Länder in Kultusangelegenheiten gegenüber dem Bund, der in Bildungs- und Kultusfragen keine Richtlinienkompetenz gegenüber den Ländern besitzt.

Rechtliche Grundlage und Aufgabenbereich

Die "Ständige Konferenz der Kultusminister der Länder in der Bundesrepublik Deutschland" (Kurzform: Kultusministerkonferenz; KMK) ist die 1948 gegründete Arbeitsgemeinschaft der für Bildung, Erziehung, Forschung und kulturelle Angelegenheiten zuständigen Minister bzw. Senatoren der Länder. Sie behandelt nach ihrer Geschäftsordnung "Angelegenheiten der Bildungspolitik, der Hochschul-, Forschungs- und Kulturpolitik von überregionaler Bedeutung mit dem Ziel gemeinsamer Meinungs- und Willensbildung und Vertretung gemeinsamer Anliegen" (Vorwort der Geschäftsordnung der KMK gemäß Beschluss vom 19.11.1955 i.d.F. vom 2.6.2005). Aufgabe und Tätigkeit der KMK ist durch die bundesstaatliche Verfassungsordnung des Grundgesetzes vom 23. Mai 1949 bestimmt, das den Ländern Staatsqualität zuweist. Einer der Kernbereiche ihrer Eigenstaatlichkeit ist die Zuständigkeit der Länder für Bildung, Wissenschaft und Kultur (Art. 30 GG). Diese Kompetenzverteilung des Grundgesetzes gibt den Ländern das Recht, den ihnen überantworteten Bereich eigenständig zu gestalten und fortzuentwickeln. Damit geht das Recht der Länder auf Zusammenarbeit und Selbstkoordinierung einher, verbunden mit der Möglichkeit, auch die hierfür nötigen Instrumente und Institutionen zu schaffen. Da die Länder als Teile des Bundesstaates (Art. 20 Abs. 1 GG) jedoch auch Mitverantwortung für das Staatsganze tragen, besteht in bestimmten Bereichen die Pflicht zu einer partiellen Zusammenarbeit der Länder untereinander und mit dem Bund. In der KMK nehmen die Länder somit ihre Verantwortung für das Staatsganze auf dem Wege der Selbstkoordination wahr und sorgen in Belangen, die von länderübergreifender Bedeutung sind, für das notwendige Maß an Gemeinsamkeit in Bildung, Wissenschaft und Kultur. Die erforderliche Koordination erfolgt in der Regel durch Beschlüsse, Empfehlungen, Vereinbarungen oder Staatsabkommen. Allerdings sind die Beschlüsse der KMK für die Länderparlamente nicht bindend. Sie bedürfen daher der Übernahme in die Landesgesetzgebung durch die Landtage.

Organisation und Arbeitsweise

Die Organe der Konferenz sind das Plenum, in dem sich die Minister bzw. Senatoren der Länder mehrmals pro Jahr treffen, das Präsidium und der Präsident. Das Plenum wählt aus seiner Mitte jährlich das Präsidium (i.d.R.: im Dezember Wahl für das Folgejahr), das aus dem Präsidenten, drei Vizepräsidenten und bis zu zwei weiteren (kooptierten) Mitgliedern besteht. Der Präsident leitet die Plenarsitzungen und vertritt die Konferenz nach außen. Das Präsidium berät und stimmt sich über Fragen ab, in denen noch keine Plenumsbefassung stattgefunden hat, und bereitet wichtige Angelegenheiten des Plenums vor. Es tagt zu diesem Zweck auch zwischen den Plenarsitzungen.

Etwa drei- bis viermal im Jahr tritt die KMK zu Plenarsitzungen auf Ministerebene zusammen. Sofern das Kultusressort in einem Land in zwei oder drei verschiedene Ministerien oder Senatsverwaltungen unterteilt ist, können auch mehrere Minister bzw. Senatoren an den Plenarsitzungen teilnehmen. Jedes Land hat aber in der Konferenz nur eine Stimme. Mehrheitsbeschlüsse sind möglich. Beschlüsse, die finanzwirksam sind, die Mobilität im Bildungsbereich (z. B. Regelung des Schuljahresbeginns) oder die Kultusministerkonferenz selbst betreffen, müssen einstimmig gefasst werden. Auch die Amtschefs der beteiligten Ministerien kommen zu regelmäßigen Sitzungen zusammen, um z. B. Beschlüsse des Plenums vorzubereiten. Vorarbeiten für die Entscheidungen von Plenum und Amtschefkonferenzen leisten ständige Ausschüsse (z. B. Schulausschuss, Hochschulausschuss und Kulturausschuss) mit ihren jeweiligen Unterausschüssen und Arbeitsgruppen sowie die für die Behandlung einzelner wichtiger Bereiche eingesetzten Kommissionen. Ausschüsse und Kommissionen dienen zugleich der gegenseitigen Information und dem Erfahrungsaustausch zwischen den Kultusverwaltungen der Länder und ihren Fachbeamten.

Das Sekretariat der Kultusministerkonferenz mit dem Hauptstandort Bonn (Nordrhein-Westfalen) und einer weiteren Dienststelle in Berlin leitet ein Generalsekretär. Das Sekretariat erledigt die laufenden Arbeiten der KMK. Es bereitet insbesondere die Plenar-, Ausschuss- und Kommissionssitzungen vor und ist mit der Auswertung und Durchführung der Beratungsergebnisse befasst. Zugleich erfolgt über das Sekretariat die gemeinsame Finanzierung von überregionalen Einrichtungen durch die Länder. Es ist außerdem gemeinsame Kontaktstelle der Kultusministerien der Länder zu überregionalen Institutionen und Verbänden, zu den Behörden des Bundes und der Europäischen Union (EU). Damit nimmt das Sekretariat auch internationale Aufgaben und Kontakte der Länder wahr, wie z. B. für das Auslandsschulwesen.

Entstehung und historische Entwicklung

Trotz historischer wie später auch rechtlicher Verankerung der Kulturhoheit der Länder waren sich viele politische Entscheidungsträger unmittelbar nach dem Zweiten Weltkrieg in der Akzeptanz, dass sich Deutschland in den vier Besatzungszonen kulturell nicht auseinander entwickeln und sich die Bildungssysteme der Länder nicht zu inkompatiblen Einheiten entwickeln dürften, stets auch ihrer deutschen Verantwortung bewusst. Daher trafen sich bereits am 4. Dezember 1945 auf Anregung des bayerischen Kultusministers Franz Fendt (SPD, 1892-1982, Kultusminister 1945-1946) die Kultusminister von Bayern, Württemberg-Baden und Hessen zur ersten Konferenz in Stuttgart, und auch in den Folgejahren kamen die Kultusminister der amerikanischen Zone zu mehreren Tagungen zusammen, um über zeitgenössische kultur- und bildungspolitische Probleme zu debattieren.

Am 19./20. Februar 1948 trafen sich schließlich auf Einladung des württemberg-badischen Kultusministers Theodor Bäuerle (CDU, 1882-1956, Kultusminister 1947-1951) die Kultusminister aller Länder zur ersten gesamtdeutschen Konferenz in Stuttgart-Hohenheim, die jedoch keine verbindlichen Ergebnisse hervorbrachte. Zudem gingen von nun an die drei westdeutschen Zonen und die sowjetische Besatzungszone (SBZ) kultur- und schulpolitisch getrennte Wege, da den Ministern aus der SBZ eine weitere Teilnahme von ihrer Besatzungsmacht verwehrt wurde. Die Folgekonferenz vom 2. Juli 1948, die bereits ohne Beteiligung der Kultusminister der SBZ stattfand, gilt aufgrund ihrer Beschlüsse als "Geburtsstunde" der westdeutschen Kultusministerkonferenz. Hier wurde als Vertretungsorgan und zur Koordination ein ständiges Sekretariat mit Sitz in Frankfurt angeregt. Es wurde zunächst jedoch als zentralistische Ausprägung vom ersten Präsidenten der Ministerkonferenz, dem bayerischen Kultusminister Alois Hundhammer (CSU, 1900-1974, Kultusminister 1946-1950), abgelehnt, dann aber als Instrument zur Wahrung der Kulturhoheit der Länder bzw. des Kulturföderalismus stark gefördert.

Bayerns erste Präsidentschaft in der KMK

Im Bewusstsein, dass sich die jungen staatlichen Einrichtungen und Organe erst allmählich ausprägen würden, galt es aus bayerischer Perspektive, die neuen Organisationen und Ämter von Beginn an im Sinne des Föderalismus zu prägen. Bayern erkannte von Anfang an die zunehmende Bedeutung der Bundespolitik und erklärte die Beziehungen zwischen dem Bund und Bayern zu einem Kernproblem bayerischer Politik. Als sich die Kultusminister schließlich am 18./19. Oktober 1949 in Bernkastel (Lkr. Bernkastel-Wittlich, Rheinland-Pfalz) trafen, formulierte die Ministerkonferenz endgültig ihr Selbstverständnis: Die Konferenz erklärte sich sowohl aus staatspolitischen als auch geschichtlichen Gründen zum allein zuständigen und verantwortlichen Organ für die Kulturpolitik der Länder, soweit es sich um Angelegenheiten handelte, die mehrere oder alle Länder betrafen und die von überregionaler Bedeutung waren. Die Ständige Konferenz der Kultusminister (KMK) sollte daher darauf hinwirken, dass die Kulturhoheit der Länder bei allen Maßnahmen der Bundesorgane und der Bundesbehörden gewahrt bliebe, und darüber wachen, dass ihre kulturpolitische Arbeit keine Einschränkungen erführe. Darüber hinaus gab sich die KMK ihre endgültige Organisationsform. Des Weiteren wurde das Sekretariat durch einen Generalsekretär aufgewertet und im April 1950 nach Bonn verlegt. Zum ersten Präsidenten wurde Kultusminister Hundhammer gewählt, und auch der erste Generalsekretär stammte aus Bayern, Oberregierungsrat Friedrich Vonficht. Damit hatte sich das Föderalismusprinzip in der Konferenz von Bernkastel durchgesetzt.

Zu ersten Spannungen und Kompetenzstreitigkeiten kam es, als der kulturpolitische Ausschuss des Bundestages am 19. Oktober 1949 zu seiner konstituierenden Sitzung zusammentrat, da die Verfechter des Föderalismus wie z. B. Bayern den Verlust ihrer gerade erst gewonnenen kulturpolitischen Eigenständigkeit zugunsten einer bundesdeutschen Zentralverwaltung befürchteten. Erst 1950, am Ende der bayerischen Präsidentschaft, waren die Kompetenzen austariert, die Situation stabilisiert und die Vorrangstellung der KMK vor allen anderen Gremien gesichert.

Bayerns Politik gegenüber der KMK

Dennoch versäumte es Bayern nicht, auch weiterhin ein wachsames Auge auf die kulturpolitischen Aktivitäten des Bundes zu werfen. Besonderes Augenmerk wurde dabei auf die Abteilung III des Bundesinnenministeriums gerichtet, die in der Einschätzung der CSU-Fraktion im Bayerischen Landtag und des ersten Präsidenten der KMK das Ziel verfolgte, zum Bundeskultusministerium ausgebaut zu werden. Damit entwickelte sich Bayern zu einer maßgeblichen Stütze der KMK, mit deren Hilfe die Selbstkoordinierung der Länder im kulturpolitischen Bereich in den Folgejahren immer weiter voranschritt. So galt es z. B. auf den Bedeutungszuwachs der auswärtigen Kulturpolitik im Kontext des zunehmenden außenpolitischen Handlungsspielraums der Bundesrepublik Deutschland im Laufe der 1950er Jahre zu reagieren: 1951 wurde bereits ein Auslandsschulausschuss eingerichtet.

Von weitreichender Bedeutung waren die Ergänzungen des Grundgesetzes vom Mai 1969, die das Bund-Länder-Verhältnis neu regelten und dem Bund unter anderem Mitwirkungsrechte bei der Bildungsplanung einräumten. Nach dem Regierungswechsel vom Herbst 1969 entstand unter der neuen SPD-FDP-Koalition ein "Bundesministerium für Bildung und Wissenschaft" (BMBW), dem zunächst Hans Leussink (parteilos, 1912-2008, Bundesminister für Bildung und Wissenschaft 1969-1972) vorstand und das die kulturpolitische Zentralismusdebatte wieder anheizte. Das Verwaltungsabkommen der Regierungschefs von Bund und Ländern vom 25. Juni 1970 richtete des Weiteren eine "Bund-Länder-Kommission für Bildungsplanung" (BLK) ein. Die paritätisch zusammengesetzte BLK mit jeweils elf Stimmen auf Länder- und Bundesebene war die erste von Bund und Ländern gemeinsam getragene staatliche Planungseinrichtung für das gesamte Bildungswesen, die v. a. die Pläne der einzelnen Länder koordinieren sollte. Da der Erfolg der BLK allerdings von der anfangs durchaus vorhandenen Kompromissbereitschaft der Länder abhing, verlor sie nach 1973 wegen der fehlenden Übereinstimmung in wichtigen Fragen, wie z. B. der Orientierungsstufe, der Gesamtschule und der Lehrerbildung, generell an Bedeutung. Die KMK blieb somit die einzig verbindliche bildungs- und kulturpolitische Arbeitsgemeinschaft der Länder, was von Verfechtern des föderalistischen Systems wie dem langjährigen bayerischen Kultusminister Hans Maier (CSU, geb. 1931, Kultusminister 1970-1986, zweimaliger Präsident der KMK) nachhaltig gefördert wurde.

Nach der Wiederherstellung der staatlichen Einheit Deutschlands am 3. Oktober 1990 und der Wieder- bzw. Neugründung der Länder im Gebiet der ehemaligen DDR am 14. Oktober 1990 traten die Kultusminister der neuen Länder am 7. Dezember 1990 der KMK bei. Berlin ist seit der Vereinigung seiner westlichen und östlichen Stadtteile als Ganzes in der Konferenz vertreten.

Diskussion um die KMK und Kritik

Der im Sinne des Föderalismus ausgeprägten KMK-Organisation wurde von Anfang an Ineffizienz und Unflexibilität vorgeworfen, da ihre Beschlüsse nur den Charakter von Empfehlungen haben und die KMK auf Einstimmigkeit in der Beschlussfassung angewiesen ist, was stets die Gefahr ihrer vollständigen Lähmung in sich birgt. Diese strukturell-organisatorische Ausgestaltung der KMK räumt jedem Land das Recht und die Möglichkeit ein, sich schulpolitischen Änderungen zu verweigern, wie es Bayern z. B. bereits 1955 in der Ablehnung des sog. Düsseldorfer Abkommens ("Abkommen zwischen den Ländern der Bundesrepublik zur Vereinheitlichung auf dem Gebiet des Schulwesens") praktizierte, in dem unter anderem die Organisationsformen und Schultypen der Mittelschule und der Gymnasien - einschließlich Regelung der Sprachenfolge - bestimmt wurden. Dem Konsensprinzip der KMK, welches in der Absprache und Koordination praktischer Fragen im Schulwesen wesentlich zur Festigung des föderalistischen Gedankens in der Bundesrepublik beitragen sollte, wird dabei angelastet, die Weiterführung oder Einleitung von bundesdeutscher Schulentwicklung zu verhindern.

Seit Ende der 1990er Jahre rückte die KMK v. a. aufgrund der heftig umstrittenen Rechtschreibreform und der Debatte um die Notwendigkeit bildungspolitischer Reformen in der Folge der Pisa-Studie wieder verstärkt ins öffentliche Bewusstsein. Für ihren Vorstoß, individuelle Bildungsdaten zu erheben, erhielt die KMK 2006 u. a. aufgrund des Vorwurfs der Gefahr des Datenmissbrauchs den Negativpreis "BigBrotherAward" in der Kategorie "Behörden und Verwaltung".

Literatur

  • Manfred Bormann, Bildungsplanung in der Bundesrepublik Deutschland. System und Grundlagen (Studien zur Sozialwissenschaft 39), Opladen 1978.
  • Ludwig von Friedeburg, Bildungsrefom in Deutschland: Geschichte und gesellschaftlicher Widerspruch, Frankfurt am Main 1989.
  • Christoph Führ, Zur Koordination der Bildungspolitik durch Bund und Länder, in: Christoph Führ/Carl-Ludwig Furck (Hg.), Handbuch der deutschen Bildungsgeschichte. 6. Band: 1945 bis zur Gegenwart. 1. Teilband: Bundesrepublik Deutschland, München 1998, 68-86.
  • Georg Knauss, Kulturhoheit der Länder - Chance oder Hypothek? in: Rainer A. Roth (Hg.), Freistaat Bayern. Die politische Wirklichkeit eines Landes der Bundesrepublik Deutschland (Bayerische Landeszentrale für politische Bildungsarbeit A 45), München 1975, 123-136.
  • Norbert Lehning, Bayerns Weg in die Bildungsgesellschaft. Das höhere Schulwesen im Freistaat Bayern zwischen Tradition und Expansion 1949/50-1972/73 (Schriftenreihe zur bayerischen Landesgeschichte 153), München 2006.
  • Winfried Müller, Die Gründung der ständigen Konferenz der Kultusminister der Bundesrepublik Deutschland, in: Historisches Jahrbuch 114 (1994), 76-106.
  • Hans-Georg Roth, 25 Jahre Bildungsreform in der Bundesrepublik. Bilanz und Perspektiven, Bad Heilbrunn 1975.
  • Sekretariat der Ständigen Konferenz der Kultusminister der Länder der Bundesrepublik Deutschland (Hg.), Einheit in der Vielfalt: 50 Jahre Kultusministerkonferenz 1948-1998, Neuwied 1998.

Quellen

  • Manfred Abelein (Hg.), Deutsche Kulturpolitik. Dokumente, Düsseldorf 1970.
  • Oskar Anweiler u. a. (Hg.), Bildungspolitik in Deutschland 1945-1990. Ein historisch-vergleichender Quellenband, Opladen 1992.
  • Kurt Frey, Konstruktiver Föderalismus. Gesammelte kulturpolitische Beiträge 1948-1975. Ausgewählt und eingeleitet von Christoph Führ, Weinheim/Basel 1976.
  • Leonhard Froese (Hg.), Bildungspolitik und Bildungsreform. Amtliche Texte und Dokumente zur Bildungspolitik im Deutschland der Besatzungszonen, der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik, München 1969.
  • Ständige Konferenz der Kultusminister der Länder (Hg.), Sammlung der Beschlüsse der Ständigen Konferenz der Kultusminister der Länder in der Bundesrepublik Deutschland (Loseblatt).

Weiterführende Recherche

Externe Links

Kultusministerkonferenz, KMK

Empfohlene Zitierweise

Norbert Lehning, Ständige Konferenz der Kultusminister der Länder in der Bundesrepublik Deutschland (KMK), publiziert am 15.01.2013; in: Historisches Lexikon Bayerns, URL: <http://www.historisches-lexikon-bayerns.de/Lexikon/Ständige Konferenz der Kultusminister der Länder in der Bundesrepublik Deutschland (KMK)> (18.10.2018)