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Europäische Arbeitsgemeinschaften

von Alexander Wegmaier

Interregionale Zusammenschlüsse des Freistaats Bayerns mit verschiedenen internationalen Regionen, die hauptsächlich in den 1960er, 1970er und 1980er Jahren entstanden. Ziel dieser Arbeitsgemeinschaften war bzw. ist es, grenzüberschreitende Sachprobleme zu lösen und in Fragen transalpiner Verkehrsverbindungen, der alpenländischen Raumordnung, der Erhaltung der Kultur- und Erholungslandschaft, der Wirtschaft, des Natur- und Umweltschutzes und der kulturellen Beziehungen zusammenzuarbeiten. Des Weiteren dien(t)en sie dazu, ihren Mitgliedern mehr politisches Gewicht durch Bündelung von Interessen zu verschaffen sowie die Staatsgrenzen in Europa durchlässiger zu machen. Mit der fortschreitenden Integration der Europäischen Union (EU) entstanden neue Kooperationsplattformen, was eine Identitätskrise der bestehenden Europäischen Arbeitsgemeinschaften nach sich zog. Der Freistaat Bayern beendete daher zum 31. Dezember 2005 seine Mitgliedschaft in der Arge Alpen-Adria und in der Arge Donauländer und suchte nach der Jahrtausendwende neue multilaterale Kooperationsformen mit Partnern zu etablieren.

Gesamteinordnung

Die Europäischen Arbeitsgemeinschaften der Alpenländer, der Bodenseeanrainer, der Ostalpen- und Adriagebiete und der Donauländer sowie die Konferenzreihe "Europa der Regionen" und das Netzwerk von europäischen Regionen mit Gesetzgebungsbefugnissen stellen interregionale Zusammenschlüsse des Freistaats Bayern dar, die zum einen zur Lösung grenzüberschreitender Sachprobleme dienen, zum anderen aber auch eine politische Funktion im Sinne einer Regionalisierung Europas haben.

Die Zusammenarbeit der deutschen Länder mit anderen europäischen Regionen stand lange Zeit auf verfassungsrechtlich unsicherem Boden. Zwar war mit der Durchsetzung von Landesplanung und Raumordnung als politischen Steuerungsinstrumenten unbestritten, dass naturräumliche, kulturelle und ökonomische Gemeinsamkeiten von Grenzregionen vielfach Kooperationsformen zur Lösung gemeinsamer Herausforderungen notwendig machten und die Länderverwaltungen hier oftmals größere sachliche Erfahrung auf den betreffenden Politikgebieten hatten. Da die Zuständigkeit für die auswärtigen Beziehungen aber nach Art. 32 Grundgesetz (GG) beim Bund lag, verfolgte die Bundesregierung argwöhnisch die ersten Kontakte der Länder zu anderen Staaten oder regionalen Einheiten. Solange die Zusammenarbeit aber auf Sachfragen beschränkt blieb und die staatsrechtlichen Zuständigkeiten gewahrt blieben, erhob sie keine grundsätzlichen Einsprüche. Erst die Einführung des neuen Abs. 1a des Art. 24 GG im Jahr 1992, wonach die Länder mit Zustimmung der Bundesregierung Hoheitsrechte auf grenznachbarschaftliche Einrichtungen übertragen können, soweit sie innerstaatlich dafür Zuständigkeit besitzen, legitimierte die interregionale Zusammenarbeit auch verfassungsrechtlich.

Arbeitsgemeinschaft der Alpenländer (Arge Alp)

Die Arge Alp ging aus einer Reihe bilateraler Kooperationen Bayerns, Tirols und Südtirols der 1960er Jahre hervor. Die Initiative zu einer Zusammenarbeit der Länder des zentralen Alpenraums kam aus der seit 1969 bestehenden Gesprächsgruppe Bayern-Tirol und wurde bei einem Treffen von Landeshauptmann Eduard Wallnöfer (ÖVP, 1913-1989, Landeshauptmann 1963-1987) und Ministerpräsident Alfons Goppel (CSU, 1905-1991, Ministerpräsident 1962-1978) am 25. Juli 1972 mit der Idee einer Alpenkonferenz konkretisiert.

Für den 12./13. Oktober 1972 lud Wallnöfer die Regierungschefs der Länder, Regionen und autonomen Provinzen Bayern, Graubünden, Lombardei, Salzburg, Südtirol, Tirol und Vorarlberg nach Mösern in Tirol ein. Dort einigten sich diese, künftig in regelmäßigen Zusammenkünften mit einem "Mindestmaß an Institutionalisierung" im Rahmen einer Arbeitsgemeinschaft, deren Geschäfte das Amt der Tiroler Landesregierung führen sollte, in Fragen des transalpinen Straßen- und Schienenverkehrs, der alpenländischen Raumordnung, insbesondere der Siedlungsstruktur, der Erhaltung der Kultur- und Erholungslandschaft sowie der Landwirtschaft, ferner in Fragen des Umweltschutzes und der kulturellen Beziehungen zusammenzuarbeiten und dafür drei vorbereitend tagende Kommissionen für Verkehr, Berggebiete und Kultur einzurichten. Ergebnisse sollten in regelmäßigen Konferenzen der Regierungschefs unter rotierendem Vorsitz beschlossen und als gemeinsame Empfehlungen den national zuständigen Institutionen zugeleitet werden. Der in Mösern ausgesprochenen Einladung zur Mitarbeit folgte die Provinz Trient 1973. 1982 stieß der Kanton St. Gallen und 1986 der Kanton Tessin hinzu.

Neben die exekutive Zusammenarbeit auf den einzelnen Sachgebieten trat schon früh die Förderung wissenschaftlicher und zivilgesellschaftlicher Aktivitäten mit Bezügen zum Alpenraum. Nach dem EU-Beitritt Österreichs im Jahr 1995 kam noch in wesentlich stärkerem Maße als bis dahin die Abstimmung koordinierter Positionen der Alpenregionen gegenüber den EU-Institutionen hinzu, um alpenspezifische Fragen, z. B. in der Verkehrspolitik, gemeinsam wirksamer vertreten zu können.

Internationale Bodenseekonferenz (IBK)

Am Anfang hin zur Entwicklung zur IBK stand die am 14. Januar 1972 vom Ministerpräsidenten Baden-Württembergs, Hans Filbinger (CDU, 1913-2007, Ministerpräsident 1966-1978), einberufene erste Bodensee-Konferenz, in der Politiker und Beamte verschiedener politischer Ebenen aus Deutschland, Österreich und der Schweiz gemeinsam über Umweltprobleme, die den Bodensee bedrohten, berieten. Nach zwei Nachfolgekonferenzen wurde im Jahr 1979 den Konsultationen von den Ländern und Kantonen Baden-Württemberg, Bayern, Schaffhausen, St. Gallen, Thurgau und Vorarlberg unter dem Namen "Internationale Bodenseekonferenz" ein organisatorischer Rahmen gegeben: Ein ständiger Ausschuss auf Beamtenebene sowie Kommissionen zu bestimmten Sachgebieten strukturierten die zunehmenden Themenbereiche und bereiteten die Resolutionen der regelmäßigen Konferenzen der Regierungschefs vor. Eine eigene Geschäftsstelle mit Koordinations-, Informations- und Beratungsaufgaben wurde 1994 in Konstanz eingerichtet. Die Kantone Appenzell Innerrhoden und Appenzell Ausserrhoden traten 1993 in die IBK ein, der Kanton Zürich sowie das Fürstentum Liechtenstein 1998.

Ziele der IBK waren es, in der wirtschaftlichen und touristischen Entwicklung der Bodenseeregion zusammenzuarbeiten, Umweltfragen gemeinsam zu lösen, Verkehrsverbindungen zu verbessern und in der Bewahrung der regionalen Kultur und Kulturdenkmäler zu kooperieren. Dazu wirkte die IBK zunächst 1982 an der Erarbeitung des Internationalen Leitbilds für das Bodenseegebiet durch die Deutsch-Schweizerische und die Deutsch-Österreichische Raumordnungskommission mit und ersetzte dieses in den Jahren 1994 und 2008 durch fortentwickelte eigene Leitbilder mit gemeinsamen Entwicklungszielen, die mit einem regelmäßig durch die Kommissionen aktualisierten Maßnahmenkatalog konkretisiert werden. Neben der Regierungsarbeit werden seit dem Jahr 2010 auch grenzüberschreitende zivilgesellschaftliche Begegnungsprojekte gefördert.

Arbeitsgemeinschaft der Länder und Regionen der Ostalpengebiete (Arge Alpen-Adria)

Die Arge Alpen-Adria hat ihren Ursprung zum einen in der 1969 von Friaul-Julisch Venetien, Kärnten, Kroatien und Slowenien gebildeten "Raumplanungsgruppe Alpen-Adria" ("Quadrigon"). Zum anderen bemühte sich das Land Steiermark nach vergeblichen Versuchen, in die Arge Alp aufgenommen zu werden, seit 1974 ein Gegengewicht der Regionen des Ostalpenraums zur Arge Alp zu initiieren. Die Gründung der "Arbeitsgemeinschaft der Länder und Regionen der Ostalpengebiete (Alpen-Adria)" mit den Ländern, Regionen und Republiken Friaul-Julisch Venetien, Kärnten, Kroatien, Oberösterreich, Slowenien, Steiermark und Venetien als Mitgliedern sowie Bayern und Salzburg als aktiven Beobachtern erfolgte dann am 20. November 1978 in Venedig.

Die Organisationsstrukturen als Arbeitsgemeinschaft mit einer Geschäftsstelle beim Amt der Kärntner Landesregierung und die Zielsetzung orientierten sich eng an den Bestimmungen der Arge Alp und bezogen sich auf die Koordinierung von Fragen transalpiner Verkehrsverbindungen, des Hafenverkehrs, der Wirtschaft, des Tourismus, des Umweltschutzes, der Raumordnung und der kulturellen Beziehungen.

Gemeinsame Raumplanungs- und Umweltberichte im Jahr 1982 waren erste sachliche Ergebnisse der Zusammenarbeit.

In den 1980er Jahren traten zudem die ungarischen Komitate Baranya, Somogy, Vas und Zala, das Burgenland, Trient, die Lombardei und das Tessin (die letzten drei 2005 gemeinsam mit Bayern wieder ausgeschieden) bei. Im Jahr 1988 kam es zu einer erkennbaren Aufwertung der Arge Alpen-Adria durch die Nationalregierungen der beteiligten Regionen, als die zur Vollversammlung in Millstatt (Kärnten) anwesenden Außenminister Deutschlands, Österreichs, Italiens, Jugoslawiens und Ungarns in der "Millstätter Erklärung" festhielten, dass die Arge Alpen-Adria im Einklang mit den Bestimmungen der Schlussakte der Konferenz für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa stehe, somit im gesamteuropäischen Interesse liege und von den Nationalstaaten weiter unterstützt werde. Die Zusammenarbeit zwischen Regionen, die westlichen, kommunistischen und neutralen Staaten angehörten, wurde als Prototyp einer pragmatischen Kooperation im "Europa der Regionen" vermarktet. Sie bot nach dem Zusammenbruch des Ostblocks und während der Jugoslawienkriege auch ein Forum des politischen Zukunftsdialogs.

Mit dem Beitritt Sloweniens, Ungarns und schließlich Kroatiens zur Europäischen Union 2004 bzw. 2013 entfiel für die Arge ihre selbst zugewiesene "Brückenkopffunktion" für die EU-Osterweiterung. Es blieben die ursprünglichen Kooperationsgebiete als Aufgaben. Mit der Umbenennung in "Alpen-Adria-Allianz" 2013 sollte eine stärkere Orientierung an der Zusammenarbeit in den Bereichen Wirtschaft, Sport, Kultur und Jugend und dem neuen Ziel, möglichst hohe EU-Fördermittel für gemeinsame Projekte der Allianz zu erhalten, zum Ausdruck gebracht werden.

Arbeitsgemeinschaft Donauländer

Im Jahr 1982 regte der niederösterreichische Landeshauptmann Siegfried Ludwig (ÖVP, 1926-2013, Landeshauptmann 1981-1992) die Gründung einer Arbeitsgemeinschaft Donauregion an. An ihr sollten sich neben Niederösterreich, Oberösterreich, Wien und Bayern die an der Donau liegenden Regionen der Tschechoslowakei, Ungarns, Jugoslawiens, Rumäniens, Bulgariens und der Sowjetunion beteiligen, um in Fragen des Landschafts- und Gewässerschutzes sowie der kulturellen und touristischen Kontakte im Donauraum zu kooperieren. Eine bis 1983 von Vertretern Niederösterreichs, Bayerns, Oberösterreichs, Wiens, der Westslowakei, des Komitats Sopron und der Botschaften von Jugoslawien und Ungarn ausgearbeitete "Gemeinsame Erklärung" zur Gründung einer "Arbeitsgemeinschaft Mittlere Donau" wurde schließlich aus "protokollarischen Gründen" von der Slowakei und Ungarn nicht unterzeichnet, so dass man sich darauf einigte, im Geiste der Gemeinsamen Erklärung als "Gesprächsforum Donauländer" ohne formelle Organisation zusammenzuarbeiten.

In einem kontinuierlichen Dialogprozess mit Vertretern der östlichen Donauanrainerstaaten wurden bis 1990 die Voraussetzungen für die Überführung des Gesprächsforums in eine formelle Arbeitsgemeinschaft Donauländer geschaffen, so dass am 16./17. Mai 1990 in Maria Taferl (Bezirk Melk, Niederösterreich) die Arge Donauländer von den deutschen und österreichischen Bundesländern Bayern, Burgenland, Niederösterreich und Oberösterreich, den ungarischen Komitaten Györ-Moson-Sopron, Komarom-Esztergom, Pest, Fejer, Bacs-Kiskun, Tolna und Baranya und den Republiken Serbien und Moldau als Mitgliedern sowie Südmähren und Westslowakei als Beobachtern gegründet wurde. Aufgabe der Arge sollte es sein, zur Entwicklung des Donauraumes in den Bereichen Wirtschaft, Raumordnung, Verkehr, Natur- und Umweltschutz, Fremdenverkehr und Kultur zusammenzuarbeiten und zu einer friedlichen Zusammenarbeit in Europa beizutragen. Die administrative Organisation orientierte sich an der Arge Alp.

Im Laufe der Zeit traten die Republiken Kroatien, Slowakei und Tschechien sowie der rumänische Bund der Donaukreise (1991), das Land Baden-Württemberg, die Stadt Budapest und die bulgarischen Regionen Lovech und Montana (1992), die Region Odessa (1993) und die bulgarische Region Russe (1996) bei. Die politischen Appelle der frühen 1990er Jahre, zwischen den jugoslawischen Nachfolgestaaten einen friedlichen Ausgleich zu finden, zeigten keine Wirkung und führten zum zeitweisen Ausschluss Serbiens (1992-1996) und einem Hilfsprogramm zur Wiederherstellung zerstörten Kulturgutes in Kroatien. Die 1996 beschlossenen Dokumente zu einem unter bayerischer Federführung erarbeiteten "Leitbild für eine nachhaltige Entwicklung im Donauraum" und zu "Leitlinien zur Verkehrsentwicklung" waren erste greifbare Ergebnisse in der sachpolitischen Zusammenarbeit. Die 1998 begonnene "Kulturkarte Donau" soll die historisch-kulturellen Gemeinsamkeiten des Donauraumes darstellen.

Der Freistaat Bayern beendete zum 31. Dezember 2005 seine Mitgliedschaft sowohl in der Arge Alpen-Adria als auch in der Arge Donauländer. Mit der EU-Osterweiterung und der künftigen Möglichkeit zur verstärkten multilateralen Zusammenarbeit im Ausschuss der Regionen der EU sah man die wesentlichen Ziele der beiden Arbeitsgemeinschaften erreicht und wollte sich stärker auf bilaterale Schwerpunktprojekte mit Regionen in Südosteuropa konzentrieren. Eine thematische Fortführung der Zusammenarbeit im Donauraum ist der unregelmäßig stattfindende "Kleine Donaugipfel" zwischen Baden-Württemberg, Bayern, Österreich und Ungarn.

Konferenz Europa der Regionen

Um die Prinzipien des Föderalismus und der Subsidiarität in der Europäischen Gemeinschaft (EG) zu stärken, initiierte der bayerische Ministerpräsident Max Streibl (CSU, 1932-1998, Ministerpräsident 1988-1993) 1989 eine Konferenzreihe mit dem Titel "Europa der Regionen", zu der er Regionen der EG, die mit eigenständigen Kompetenzen in ihrem Nationalstaat ausgestattet waren, einlud. Die Konferenz entstand als Reaktion auf die 1987 gegründete "Versammlung der Regionen Europas", die wegen der staatsrechtlichen Heterogenität ihrer Mitglieder aus bayerischer Sicht keine wirksame Interessendurchsetzung ermöglichte.

Eine formalisierte Organisationsstruktur war bewusst nicht vorgesehen. In fünf Konferenzen, deren erste am 18./19. Oktober 1989 in München stattfand und an der 36 Regionen aus neun Nationalstaaten teilnahmen, erarbeiteten die beteiligten Regionen Forderungen nach der Verankerung des Subsidiaritätsprinzips, der Übertragung der Verhandlungs- und Stimmführung im EG-Ministerrat an die Regionen in Fragen, die in die innerstaatliche Kompetenz der Regionen fielen, und nach einem eigenständigen Zugang der Regionen zum Europäischen Gerichtshof in den Europäischen Verträgen sowie einem Wahlrecht zum Europaparlament nach regionalen Wahlkreisen.

Nachdem die Konferenzreihe maßgeblichen Anteil daran hatte, dass das Subsidiaritätsprinzip und der Ausschuss der Regionen Eingang in den Vertrag von Maastricht gefunden hatten, wurde 1992 auf der fünften Konferenz in Braunschweig beschlossen, die Reihe nicht weiter fortzuführen.

Netzwerk der Regionen mit Gesetzgebungsbefugnissen (Regleg)

Im Jahr 2001 knüpfte der bayerische Ministerpräsident Edmund Stoiber (CSU, geb. 1941, Ministerpräsident 1993-2007) an den Gedanken der Konferenzreihe "Europa der Regionen" an und initiierte mit anderen Regionen das Netzwerk "Regleg", in dem sich auf informeller Basis 73 Regionen mit Gesetzgebungsbefugnissen aus Belgien, Deutschland, Finnland, Großbritannien, Italien, Österreich, Portugal und Spanien zusammenfanden und jährliche Gipfel der Regierungschefs unter wechselndem Vorsitz abhalten.

Ziel ist zum einen der politische Informations- und Erfahrungsaustausch, zum anderen die Verbesserung der institutionellen Stellung der Regionen auf EU-Ebene durch eine klarere Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips, ein Klagerecht der Regionen vor dem Europäischen Gerichtshof und eine Stärkung des Ausschusses der Regionen. Der 2007 beschlossene EU-Reformvertrag von Lissabon nahm einige dieser Anliegen auf, was wesentlich auf die Arbeit von Regleg zurückzuführen ist.

Bedeutung

Die Europäischen Arbeitsgemeinschaften hatten zunächst für den Freistaat Bayern die unmittelbar praktische Bedeutung, in grenzüberschreitenden Fragen v. a. der Bereiche Wirtschaft, Raumplanung, Umwelt und Kultur mit Nachbarn zusammenzuarbeiten. Darüber hinaus diente die interregionale Zusammenarbeit aber auch dazu, ihren Mitgliedern mehr politisches Gewicht durch die Bündelung von Interessen zu verschaffen sowie die Staatsgrenzen in Europa durchlässiger zu machen und damit im Sinne des Europas der Regionen Beispiel und Grundlage für eine regionalisierte und föderalistische Ordnung des künftigen Europas zu schaffen. Die Arbeitsgemeinschaften respektierten zwar durch den bloßen Empfehlungscharakter ihrer Beschlüsse die nationalen Zuständigkeitsregelungen, drangen aber mit ihrer bloßen Existenz auch bewusst in die nationalstaatliche Domäne der Außenbeziehungen ein und schufen damit ein Forum für die Mitglieder, ihren Staatlichkeitsanspruch deutlich zu machen.

Mit der fortschreitenden Integration der EU seit Maastricht und der EU-Osterweiterung wurden die Staatsgrenzen zunehmend durchlässiger. Neue Kooperationsplattformen auf EU-Ebene entstanden. Damit gerieten die Arbeitsgemeinschaften zunehmend in eine Identitäts- und Existenzkrise. Diese wurde noch durch eine Heterogenisierung der Mitglieder unterstützt, da die ehemaligen jugoslawischen Teilrepubliken mittlerweile souveräne Nationalstaaten mit allen zugehörigen Kompetenzen sind, während etwa die ungarischen Komitate nur über geringe eigenständige Kompetenzen verfügen.

Aus diesem Grund suchte der Freistaat Bayern nach der Jahrtausendwende neue multilaterale Kooperationsformen mit Partnern, die ihm in Staatsqualität, Kompetenzen und Wirtschaftskraft ähnlich sind, was u. a. zur Gründung der europäisch orientierten Regleg (seit 2001) und der international agierenden Regierungschefkonferenz der Partnerregionen (Regional Leaders Conference, seit 2002) führte.

Literatur

  • Alfred Ableitinger, Die Arge Alpen-Adria in der Zeit ihrer Gründung 1974–1978 (nach steirischen Quellen), in: Thomas Busset u. a. (Hg.), Im Innern Österreichs, Zürich 2005, 147–163.
  • Arbeitsgemeinschaft Alpenländer (Hg.), Nachbarn im Herzen Europas. 20 Jahre Arbeitsgemeinschaft Alpenländer, München 1992.
  • Arbeitsgemeinschaft Donauländer (Hg.), Arbeitsgemeinschaft Donauländer. Geschichte und Dokumente: die ersten 10 Jahre, Sankt Pölten 1999.
  • Dietmar Görgmaier, Europa der Regionen: Zum Beispiel Arge Alp, in: Politische Studien 232 (1977), 135-148.
  • Rudolf Hrebek (Hg.), Außenbeziehungen von Regionen in Europa und der Welt, Baden-Baden 2003.
  • Rudolf Hrebek/Sabine Weyand (Hg.), Betrifft: Das Europa der Regionen. Fakten, Probleme, Perspektiven, München 1994.
  • Markus Kotzur, Grenznachbarschaftliche Zusammenarbeit in Europa. Der Beitrag von Art. 24 Abs. 1a GG zu einer Lehre vom kooperativen Verfassungs- und Verwaltungsstaat, Berlin 2004.
  • Hans Mayer, Die Beziehungen Bayerns zu Ländern und Staaten Mittel-, Ost- und Südosteuropas, in: Jahrbuch des Föderalismus 6 (2005), 587-596.
  • Hans Mayer, Multilaterale Zusammenarbeit von Ländern und Regionen in Mitteleuropa, in: Jahrbuch des Föderalismus 7 (2006), 496-512.
  • Albert F. Reiterer, Ein gemeinsames Haus. Die ARGE Alpen-Adria: Entwicklungen und Perspektiven, Klagenfurt 1991.
  • Michael Schmöller, Regionen weltweit vernetzt. Die regionalen Außenbeziehungen Bayerns, Marburg 2009.

Weiterführende Recherche

Externe Links

Empfohlene Zitierweise

Alexander Wegmaier, Europäische Arbeitsgemeinschaften, publiziert am 30.06.2015; in: Historisches Lexikon Bayerns, URL: <http://www.historisches-lexikon-bayerns.de/Lexikon/Europäische Arbeitsgemeinschaften> (19.06.2018)