Volksabstimmungen

Plakat des Landesbürgerkomitees Rundfunkfreiheit zum Volksbegehren 1972. (Archiv für Christlich-Soziale Politik, München)

von Otmar Jung

Element der direkten Demokratie auf Bundes- und Landesebene, meist in Verbindung mit einem Quorum (Beteiligung bzw. Zustimmung einer Mindestanzahl von Stimmberechtigten). Anders als das Grundgesetz, das Plebiszite nur für die Neugliederung der Länder nach Art. 29, 118 und 118a vorsieht, ermöglichte die Reichsverfassung von 1919 Volksabstimmungen über alle Sachfragen. Zwischen 1919 und 1933 gab es jedoch auf Reichsebene kein einziges erfolgreiches Plebiszit, nur zwei Volksentscheide, die beide mangels hinreichender Beteiligung nicht zum Erfolg führten. Auch die Verfassungen Bayerns von 1919 und 1946 erlauben Volksabstimmungen. Während es in der Weimarer Zeit nur einen einzigen Volksentscheid (1924) gab, entwickelte Bayern seit 1946 innerhalb der Bundesrepublik die reichste Praxis direkter Demokratie.

Über direkte Demokratie als Ergänzung der repräsentativen Demokratie wird in Deutschland seit Jahrzehnten gestritten, wobei die verschiedenen politischen Positionen weitgehend unterschiedlichen Menschenbildern entsprechen. Die mehr zuversichtlich Gestimmten halten Referenden für unverzichtbare Kontroll- und Korrekturinstrumente, um einem "parlamentarischen Absolutismus" (Ernst Fraenkel) vorzubeugen, und sehen in der Volksgesetzgebung die Chance auf "frischen Wind" für politische Systeme, die dazu tendieren, sich zu etablieren. Wer eher zur Skepsis neigt, warnt vor Gefahren, die durch jedwede unmittelbare Politikgestaltung einer Basis entstehen könnten, der die mannigfachen Rationalisierungs- und "Vergütungs"-Verfahren des Parlamentarismus fehlen. Für den Freistaat Bayern ist historisch-politisch festzustellen, dass jener Streit entschieden ist: zugunsten der direkten Demokratie.

Während der Weimarer Republik 1918-1933

Den Weg zu Volksabstimmungen in Bayern hatte bereits 1918 Ministerpräsident Kurt Eisner (1867-1919, USPD) gewiesen, für den eine "lebendige Demokratie" vor allem eine direkte bedeutete. Die Bamberger Verfassung von 1919 setzte jedoch nur ein Minimum dieser Konzeption um. Hohe Hürden erschwerten schon das Volksbegehren (Eintragung von 10 % bzw. - bei verfassungsändernden Gesetzentwürfen - 20 % der Stimmberechtigten), und beim Volksentscheid galten geradezu prohibitive Vorschriften für qualifizierte Mehrheiten und Beteiligungsquoren (20 % bzw. - bei Verfassungsänderungen - 40 % plus Zwei-Drittel-Mehrheit der Abstimmenden). Ferner waren die plebiszitäre Landtagsauflösung und ein fakultatives Gesetzesreferendum vorgesehen, nicht jedoch das obligatorische Verfassungsreferendum. Diese Regelungen waren so unhandlich wie damals fast überall in Reich und Ländern.

Der einzige Praxisfall spielte 1924, als die Bayerische Volkspartei (BVP) eine restaurative Revision der Verfassung durch Schaffung des Amts eines Staatspräsidenten und (Wieder-)Einführung einer ständischen Zweiten Kammer anstrebte. Das Missliche daran war, dass die – prinzipiell oppositionelle – Volksgesetzgebung hier von der größten Regierungspartei genutzt wurde, die mit ihrem Vorhaben im Landtag nicht durchgedrungen war und nun den fehlenden politischen Konsens im Parlament plebiszitär überspielen wollte. Beim Volksentscheid am 6. April/4. Mai 1924 wurde diese Strategie abgelehnt (52,1 % zu 47,9 %).

Die Verfassungsgebung 1946

Verfahrensablauf bei Volksabstimmungen in Bayern seit 1946. (Grafik von StudentG lizensiert durch CC BY-SA 3.0 via Wikimedia Commons)

Beim Wiederaufbau der bayerischen Staatlichkeit nach dem Zweiten Weltkrieg wurde abermals ein System gemischter Demokratie etabliert – wie üblich in den Landesverfassungen vor Schaffung des Grundgesetzes (GG). Aber im Unterschied zu allen anderen Ländern gestaltete die Bayerische Verfassunggebende Landesversammlung die direktdemokratischen Elemente besonders "anwendungsfreundlich". Das Engagement des Verfassungsvaters Wilhelm Hoegner (1887-1980, SPD), der seine Erfahrungen im Züricher Exil fruchtbar machte, und der Einfluss der amerikanischen Besatzungsmacht ergänzten sich dabei.

Die Hürde von 10 % beim Volksbegehren war damals die niedrigste in Deutschland, wenngleich sie nach US-amerikanischen und schweizerischen Maßstäben noch deutlich zu hoch erschien. Vor allem entschied bei der Volksabstimmung die einfache Mehrheit der abgegebenen gültigen Stimmen - ohne Quorum, weder hinsichtlich der Beteiligung noch hinsichtlich der Zustimmung. Zwar sahen einen quorenlosen Volksentscheid zumindest für einfache (also nicht-verfassungsändernde) Gesetze auch z. B. die Verfassungen von Rheinland-Pfalz und Nordrhein-Westfalen vor, aber dort wurde das Verfahren durch die doppelt so hohen Hürden beim Volksbegehren (20 %) von vornherein verriegelt. Die plebiszitäre Parlamentsauflösung wurde beibehalten und das obligatorische Verfassungsreferendum neu eingeführt. Diese Verfassung wurde beim Referendum vom 1. Dezember 1946 von den Abstimmenden mit großer Mehrheit (70,6 %) gebilligt; allerdings entsprach dies nicht (ganz) der Mehrheit der Stimmberechtigten (49,65 %), wie manchmal behauptet wird. Aber erstens kam es darauf nach der Verfahrensordnung nicht an (auch für diesen Volksentscheid galt kein Quorum), und zweitens erreichte auch keine andere Verfassung der Periode 1946/47 eine so hohe direktdemokratische Legitimation.

Das Grundgesetz, das zweieinhalb Jahre nach der Verfassung des Freistaates Bayern in Kraft trat, ist hingegen von dem eingangs erwähnten Zwiespalt durchzogen: Einerseits bestimmt die Fundamentalnorm des Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG, dass die Staatsgewalt vom Volke - jetzt nur die Urakte betrachtet - "in Wahlen und Abstimmungen" ausgeübt werde, andererseits ist der Abschnitt VII über "Die Gesetzgebung des Bundes" rein repräsentativ-demokratisch organisiert, und zum dritten dürfen das wichtige Problem der Länderneugliederung nicht allein gewählte Eliten lösen, sondern es muss die Zustimmung der betroffenen Bevölkerungen eingeholt werden (vgl. Art. 29, 118, 118a GG). (zu den Gründen, die den Parlamentarischen Rat 1948/49 zu diesen Regelungen bestimmten, vgl. Jung, Grundgesetz und Volksentscheid).

Der erste Praxisfall in Bayern: Volksbegehren zur Christlichen Gemeinschaftsschule 1967/68

Die bayerischen Verfassungseltern gingen von einer intensiven Nutzung der direkten Demokratie aus, wie die Bestimmung zeigt, dass die Volksentscheide über Volksbegehren "gewöhnlich im Frühjahr oder Herbst" stattfinden sollten (Art. 74 Abs. 6). Tatsächlich aber tat sich während der ersten beiden Jahrzehnte seit 1946 insoweit gar nichts: Es kam zu keinem einzigen Volksbegehren, geschweige denn zu einem Volksentscheid.

Das Tor zur Praxis wurde erst 1967 aufgestoßen, als sich die etablierte Politik in einer Blockadesituation sah. Die nach dem Krieg als Regelschule festgeschriebene konfessionelle Volksschule, die man aus pädagogischen Gründen – nicht nur in Bayern – zu überwinden trachtete, wurde insbesondere von der Katholischen Kirche hartnäckig verteidigt. Zu einem Konflikt waren Staatsregierung und CSU-Landtagsmehrheit nicht bereit. Erst als die Oppositionsparteien SPD und FDP ein entsprechendes Volksbegehren zustande brachten, beschloss der Landtag den Übergang zur Christlichen Gemeinschaftsschule. Die entsprechende Verfassungsänderung (Art. 135) wurde beim Referendum am 7. Juli 1968 mit großer Mehrheit (76,3 %) angenommen.

Themen und Verfahren seit 1972 im Überblick

Kartogramm für die Volksabstimmung zum Nichtraucherschutz in Bayern aus dem Jahre 2009. (© Bayerisches Landesamt für Statistik)

Danach ging es rasch weiter. Auf dem Weg der Volksgesetzgebung wurden große Themen der Zeit aufgegriffen wie die Rundfunkfreiheit (1972/73) und die Abfallentsorgung (1990/91). Man versuchte institutionelle Reformen beim Senat, der zweiten Kammer (1977, 1997/98), beim Verfahren der Volksgesetzgebung selbst (1994, 2000) mit der Einführung der kommunalen Direktdemokratie (Bürgerbegehren und Bürgerentscheid, 1995), beim Verfassungsgerichtshof (2000) und bei den sog. Politiker-Privilegien (2005). Dazu kamen Anstöße im Bereich der Gentechnik (1998, 2003). Immer wieder ging es auch um das Schulwesen (1977, 1994, 2000, 2005).

Von 1967 bis 2010 wurden im Freistaat insgesamt 18 Volksbegehren durchgeführt, die zu sechs Volksentscheiden führten; dazu kamen sieben obligatorische Verfassungsreferenden. Bayern weist damit die mit Abstand reichste Praxis direkter Demokratie unter allen Bundesländern auf (vgl. Weixner, Demokratie). Unmittelbare Demokratie ist ein "bayerisches Markenzeichen", ein "bayerischer Exportartikel", und der Freistaat hat in Deutschland unzweifelhaft als "Motor für unmittelbare Demokratie" gewirkt (Hahnzog, Bayern).

Nach anfänglicher Verfahrensunsicherheit spielte sich die direkte Demokratie bald ein. Der Landtag legte dem Volk regelmäßig eine sog. parlamentarische Konkurrenzvorlage zur Entscheidung mit vor, mit der er einerseits dem Anliegen der Initiatoren ein Stück weit entgegenkam, andererseits das ursprüngliche Projekt erfolgreich "abfing". Erst 1995 (Einführung des kommunalen Bürgerentscheids) und dann wieder 1998 (Abschaffung des Senats) versagte diese Taktik; damit kamen gewissermaßen authentische Volksgesetze zustande.

Auffällig ist die sehr restriktive Rechtsprechung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs bei seiner Vorab-Kontrolle. Allein in den 17 Jahren zwischen 1994 und 2010 hat der Gerichtshof sieben Volksbegehren für unzulässig erklärt, mit der Begründung, sie strebten eine unstatthafte Verfassungsänderung an oder verletzten das sog. Finanztabu. Was das letztere angeht, hat das Gericht die Klausel des Art. 73 der Verfassung, wonach über "den Staatshaushalt" kein Volksentscheid stattfindet, extrem ausgeweitet bis dahin, dass jedes finanzwirksame Volksbegehren oberhalb einer Bagatellgrenze als Verletzung des parlamentarischen Budgetrechts stigmatisiert wird.


Übersicht über Volksentscheide und Verfassungsreferenden 1924-2010
Jahr Volksgesetzgebung Verfassungsreferendum
1924 Ermächtigung zur Verfassungsrevision
1946 Annahme der Verfassung
1968 Schulartikel
1970 Wahlalter
1973 Rundfunkfreiheit Landtagswahlrecht
1984 Umweltschutz
1991 Abfallrecht
1995 Kommunaler Bürgerentscheid
1998 Abschaffung des Senats Grundrechte und Staatsziele; Landtag und Staatsregierung
2003 Zusammentritt des Landtags und andere Reformen; Wahlgrundgesetze und andere Reformen
2010 Nichtraucherschutz

Bewertung und Ausblick

Direkte Demokratie ist heute im Freistaat fest etabliert. Die Volksgesetzgebung und das obligatorische Verfassungsreferendum (sowie seit 1995 Bürgerbegehren und Bürgerentscheid) gehören zur politischen Kultur Bayerns. Dabei ist die Responsivität der repräsentativ-demokratischen Institutionen zunehmend gestiegen. Praktizierte die Mehrheit des Landtags von Anfang an mit der parlamentarischen Konkurrenzvorlage ein teilweises Entgegenkommen, so geschieht es inzwischen durchaus, dass sie ein direktdemokratisches Projekt aufgreift oder auf die Ankündigung eines Volksbegehrens hin gleich "einlenkt". Eine Gefährdung oder gar Untergrabung des parlamentarischen Systems, vor der manche andernorts warnen, ist in Bayern nicht zu erkennen. Es hat auch keine Systemtransformation hin zu einer Konkordanzdemokratie stattgefunden, die manchmal als zwingende Folge intensiv praktizierter direkter Demokratie behauptet wird. Schließlich hat die direkte Demokratie die Entwicklung und den Ausbau der Dominanz der CSU, für die viele Faktoren ursächlich sind, nicht behindert, sondern eher noch begünstigt. Es scheint, als ob die Praxis der Volksgesetzgebung - gerade wenn sie Erfolg hatte - wie ein Ventil wirkte, durch das zeitlich und sachlich begrenzt Druck entwich, was die Regierungspartei objektiv entlastete; die Stimmung für einen "Machtwechsel" konnte so gar nicht erst aufkommen. Die Oppositionsfraktionen setzen trotz ihrer Schwäche im Landtag nicht über Gebühr auf eine direkt-demokratische Strategie. Die eingeleiteten Volksbegehren sind so wenig wie anderswo durchweg "Parteibegehren".

In jüngster Zeit haben sich einige bedenkliche Entwicklungen gezeigt. Da ist einmal die Abkehr von urdemokratischem (schweizerisch bzw. US-amerikanisch geprägtem) Denken (vgl. Jung, Praxis), als der Bayerische Verfassungsgerichtshof in der "Senatsentscheidung" 1999 durch richterliche Verfassungsänderung ein Quorum von 25 % für verfassungsändernde Volksgesetzgebung aufstellte (vgl. Schweiger, Verfassungsgerichtshof; Lege, Verfassungsänderung) und wenig später eine Senkung der Hürden beim Volksbegehren auf das Maß der beiden Referenzkulturen direkter Demokratie blockierte (in der Schweiz variieren die Hürden beim Volksbegehren je nach Kanton zwischen 1 und 4 % der Stimmberechtigten, in den US-Bundesstaaten zwischen [umgerechnet] 2 und 4 %). Alsdann hat der Bayerische Verfassungsgerichtshof seine ohnehin sehr restriktive Rechtsprechung zur Zulässigkeit von Volksbegehren seit dem Jahr 2000 noch einmal verschärft, was in der Literatur zu Recht – gerade auch methodisch – kritisiert wurde (vgl. Wittreck, Demokratie; Schweiger, Weiterentwicklung; Pestalozza, Verfassungsleben). Ferner haben die Staatsregierung und die Landtagsmehrheit bei den vier Verfassungsreformen der Jahre 1998 und 2003 jeweils größere Änderungspakete geschnürt, die dem Volk uno actu zur Abstimmung vorgelegt wurden – ein Verfahren, das letztlich die Abstimmungsfreiheit, genau: das Recht auf unverfälschte Willenskundgabe, unterlief (Jung, Regieren, 171-176). Schließlich ist nicht zu übersehen, dass seit 1998 sieben Volksbegehren in Folge an der 10 %-Hürde gescheitert sind. Insbesondere die Ökologisch-Demokratische Partei (ÖDP), die bewusst auf die Strategie der Volksgesetzgebung setzt, scheint hier an Grenzen zu stoßen.

Literatur

  • Klaus Hahnzog, Bayern als Motor für unmittelbare Demokratie, in: Hermann K. Heußner/Otmar Jung (Hg.), Mehr direkte Demokratie wagen. Volksentscheid und Bürgerentscheid - Geschichte – Praxis – Vorschläge, München 2. Auflage 2009, 235-256.
  • Otmar Jung, 50 Jahre verfassungswidrige Praxis der Volksgesetzgebung in Bayern? Zu dem Isensee-Gutachten betr. das Gesetz zur Abschaffung des Bayerischen Senates, in: Bayerische Verwaltungsblätter 130 (1999), 417-430.
  • Otmar Jung, Grundgesetz und Volksentscheid. Gründe und Reichweite der Entscheidungen des Parlamentarischen Rats gegen Formen direkter Demokratie, Opladen 1994.
  • Otmar Jung, Regieren mit dem obligatorischen Verfassungsreferendum: Wirkung, Konterstrategie, Nutzungsversuche und Umgangsweise, in: Zeitschrift für Parlamentsfragen 36 (2005), 161-187.
  • Joachim Lege, Verfassungsänderung oder Verfassungsinterpretation? – Der Methodenstreit um die Abschaffung des Bayerischen Senats, in: Die Öffentliche Verwaltung 53 (2000), 283-287.
  • Christian Pestalozza, Aus dem Bayerischen Verfassungsleben 1989 bis 2002, in: Jahrbuch des öffentlichen Rechts der Gegenwart. Neue Folge 51 (2003), 121-192.
  • Karl Schweiger, Verfassungsgerichtshof als Verfassungsgeber? in: Bayerische Verwaltungsblätter 131 (2000), 195f.
  • Karl Schweiger, Weiterentwicklung der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung zum Plebiszit, in: Bayerische Verwaltungsblätter 136 (2005), 321-332.
  • Bärbel Martina Weixner, Direkte Demokratie in Bayern, in: Andreas Kost (Hg.), Direkte Demokratie in den deutschen Ländern. Eine Einführung, Wiesbaden 2005, 29-59.
  • Fabian Wittreck, Direkte Demokratie und Verfassungsgerichtsbarkeit. Eine kritische Übersicht zur deutschen Verfassungsrechtsprechung in Fragen der unmittelbaren Demokratie von 2000 bis 2002, in: Jahrbuch des öffentlichen Rechts der Gegenwart. Neue Folge 53 (2005), 113-185.

Weiterführende Recherche

Externe Links

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Plebiszite, Volksbegehren, Volksentscheid, Direkte Demokratie

Empfohlene Zitierweise

Otmar Jung, Volksabstimmungen, publiziert am 30.05.2006; in: Historisches Lexikon Bayerns, URL: <http://www.historisches-lexikon-bayerns.de/Lexikon/Volksabstimmungen> (21.04.2018)